吴世珍:村级财政项目资金监管工作的调研与思考
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近年来,随着脱贫攻坚的深入推进,国家投入村级社会管理、基础设施建设、促进增产增收、公益事业发展的各类财政补助资金、项目发展资金逐年增加,为推动村容村貌改善、产业结构调整、社会事业发展、群众脱贫致富发挥了巨大作用。但由于村级财政资金项目个体小、量大、面广,导致其在使用、监管过程中也存在不少问题,需要认真加以研究解决。

一、现状与特点

从村级财政项目资金的使用、监管情况来看,呈现出以下几个特点。

(一)涉及资金量大面广。近年来,特别是脱贫攻坚战全面打响以来,村级项目实施的种类、数量不断增多,领域不断拓宽,各级各类投入的资金量出现了快速增长。以岚皋县为例,在扶贫项目方面,按照脱贫攻坚项目库统计口径,2017年至2019年11月底,全县财政专项扶贫资金、行业部门资金、定点扶贫资金、苏陕协作资金、社会扶贫资金、地方债务资金、银行贷款资金、移民搬迁资金等8大类财政资金用于脱贫攻坚的总量达到193439.41万元,实施项目包括产业建设、基础设施、金融扶贫、危房改造、就业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等13个大类,实施数量达到 1454个。仅在财政专项扶贫资金方面,2019年1至11月的到账额就达到16930万元,是三年前(2016年)全年的3.8倍。在财政专项扶贫资金扶持村集体经济组织方面,截止今年11月底,全县125个村、9个社区成立了股份经济合作社,2017年至2019年11月各股份经济合作社共收到壮大集体经济组织财政专项资金11695万元;全县76个村建立了村级互助协会,截止2019年11月共收到财政投入的互助资金协会资金4306万元,累计为贫困户发放贷款4705万元;全县共有156个农业林业园区,截止2019年11月财政拨付资金总额为3265万元。在涉农整合资金方面,据财政部门统计,2016年至2019年11月6日,全县共整合涉农资金 91956.914万元。其中财政专项扶贫资金37436万元;部门资金54520.914万元。

(二)监管体系逐步完善。为强化财政项目资金的监管,近年来,岚皋县先后出台了《财政专项扶贫资金项目管理暂行办法》《财政专项扶贫资金报账实施细则(暂行)》《移民(脱贫)搬迁项目资金使用管理办法》《财政专项扶贫资金项目管理考核办法》《财政支持农村集体经济发展专项资金管理办法(试行)》《农村集体经济组织财务管理办法(试行)》等10余项制度规定,建立了项目运行联席会议制度,强化责任部门的行业监管主体责任。特别是针对扶贫资金项目散小多、管理成本高、监管难度大等实际,积极探索实施“三级两账”项目资金管理模式,在县、镇(部门)、村三级建立项目建设台账和资金使用台账,将所有扶贫资金、扶贫项目纳入动态监控系统进行监管。截止2019年11月底,全县已将12个镇、22个重点部门的扶贫项目和惠农资金纳入动态监控系统,进行全方位监管。这一系列的制度和措施,有效提升了项目安排的透明性、项目监督的及时性、资金投入的实效性。

(三)监督力度不断加强。严格落实纪委“三转”要求,做细做实日常监督,加快推进派驻机构、巡察机构和监察职能向镇延伸等改革工作,配齐配强人员力量,将财政项目资金监管作为履行监督职能的重要内容,加大村级财务审计力度,督促抓好村务公开,加强对重点项目实施、重大资金拨付情况的监督检查,发现严重问题的,坚决查处追究。比如,今年7月,对岚皋县民主镇先进村扶持壮大村级集体经济发展(试点)财政奖补资金使用不合规、监管失职失责,未发挥出应有效益,造成不良影响的问题,县纪委监委按照县委安排,迅速查清事实,厘清责任,提出处置意见。民主镇党委、政府2名主要领导被诫勉谈话,3名镇村干部受到纪律处分,县财政局干部被集中约谈。

二、问题和难点

整体来看,村级财政项目资金运行较为平稳,但也暴露出一些监管漏洞和廉政风险。

(一)村级监管能力不足。村级财务管理人员多为村委会推选的当地群众,多为初高中学历,具备财务管理专业知识的人员较少,虽能胜任一般性记账工作,但对项目的实施规范、制度要求、基本程序往往一知半解,对新型项目资金规范使用要求重视不够,带来廉政风险。比如,近年来,各地相继产生了金融扶贫、电商扶贫、苏陕协作项目、“三变”改革等一批新生事物,由于很多项目过去没有实施过,也没有现成经验可借鉴,只能靠老经验生搬硬套。以壮大村集体项目为例,2017年至2019年11月底,岚皋县财政累计向全县94个村(其中贫困村72个)注入壮大村集体经济资金11695万元;注入村级扶贫互助资金协会运转资金4306万元,累计为贫困户发放贷款4705万元。项目实施初始阶段,各村均未设立账户,财务管理制度根本无法落实。在村级财政项目资金的公示公开上,依然采取将纸质材料在村务公开栏进行张贴的传统方式,形式单一且容易受时间和条件限制,建设了哪些项目、投入了多少资金、收到了哪些效果,群众不清楚、不知情,有时造成误解,引发信访。

(二)镇级监管力量不足。少数镇对村级财政项目资金的运行、监管不重视,对负责村级财政项目资金监管人员的配备不到位、调整不及时,资金使用、拨付的民主决策流于形式,程序不规范,资金“趴窝”、转移用途等现象不同程度存在,影响村级财政项目资金安全。比如,2019年,岚皋县堰门镇各类扶贫资金达到6494.56万元,但该镇财政审计所仅有1名工作人员能够正常在岗从事财政资金监督管理工作。2017年至2019年11月底,该县民主镇枣树村实施各类扶贫资金项目3000余万元,而该村“四支队伍”工作人员均无财政项目资金管理经验。2017年至2019年11月底,各级各部门投入到该县南宫山镇西河村财政项目资金7000余万元,有3%左右的基础设施项目资金支付不符合现行结算要求。在村级财政项目资金的监管上,出现了“镇上压给村上、村上指望镇上”的“打太极”现象,监管失位、缺位现象比较突出。

(三)部门监管协作不足。一些职能部门监管主体责任履行不到位,对村级财政项目资金存在“重下拨、轻监管”现象,资金项目“一拨了之”,缺乏后续跟踪监督管理,日常监督检查流于形式,形成监管漏洞。同时,对涉农整合资金、苏陕协作资金及“三变”改革资金的监管,存在协作不畅、配合不力、责任不明的问题,县财政局在检查中发现,岚皋县天顺农牧发展有限责任公司、雁门湖黄花种植农民专业合作社等,对涉农整合资金、苏陕协作资金及“三变”改革资金的使用大多只有“流水账、包包帐”,有的甚至不建账,收支票据存在毁损、不齐全现象。

(四)纪委监管延伸不足。村监委会对项目资金的监管不够到位,2017年以来,岚皋县各村监委会发现并向镇纪委报告问题线索124件,各镇纪委平均据此立案3.5件,但所涉及的问题线索和立案案件均无村级财政项目资金方面的问题。镇纪委由于人员少,事务繁杂,工作任务重,对村级财政项目资金的监督一般仅停留在是否执行有关制度、是否遵守有关程序上,深层次监督不够。县纪委监委与各职能部门之间还未建立起完善的村级财政项目资金监管线索发现处置协作机制,线索来源大都是群众举报和巡察检查发现,主动深入开展专项检查、针对性地进行线索起底排查不到位,“监督的再监督”职责发挥不够。

三、对策和建议

村级财政项目资金的使用和监管,是推进脱贫攻坚、加快乡村振兴过程中的热点难点问题,各级各部门要坚持问题导向,强化主责意识,加强协作配合,共同管好、用好此类项目资金,使其发挥出最大效益。

(一)增强监管力量。镇党委、政府要高度重视镇村财务管理人员的队伍建设,在村级财务人员的选拔上,要把专业能力和业务素质作为重要条件,力争培养一批年富力强、业务素质过硬的村会计人员。镇级要明确一名班子成员负责村级财政项目资金的监管和审批,同时配强配齐财政审计所工作人员,保持人员相对稳定,做到专人管理、专账管理、专账专用。县财政、农业农村等部门要成立专门机构,明确分工,做到有人对村级财政项目资金使用监管负责,同时定期对村级财务人员进行专业知识培训,重点加强对村级财政项目资金审核、把关等方面的业务指导,增强履职尽责能力。

(二)创新监管方式。一要进一步完善“三级两帐”系统信息,做到动态管理、实时更新,在充分发挥其公开透明作用的同时,开发激活其发现问题和监督管理功能。对部分项目资金信息没有及时上传,造成在对外查询上不能完全反映脱贫攻坚资金项目实施进展情况的问题,县扶贫、财政部门要建立检查督导、定期通报、考核评比等手段,督促镇村及时完善项目资金信息,时刻将一本“明白账”呈现在社会各界面前,经得起检查,经得起公开。二要强化过程监管,建议每个重点村成立由2至3名由村监委会成员和其他熟悉村情、公道正派、敢于监督的村民组成的村级财政项目资金监督小组,参与合同签订、项目验收、发票审核等重点环节,强化事前、事中、事后全过程监管。三要创新村务公开的方式,充分利用现代信息技术,搭建网站、微信、短信等新媒体公开平台,村级至少通过一种方式,实现网上公开财政项目实施情况,保障群众知情权、参与权、监督权。

(三)落实监管主责。加强对村级财政项目资金的监管,各主管部门负主体责任。相关部门要坚决杜绝“重下拨、轻监管,项目资金一拨了之”的问题,持续加强村级财政项目资金的后续跟踪监督管理,做细做实日常监督检查。由纪检监察机关牵头开展专项检查,向相关部门下发问题整改清单;扶贫部门要加强村级互助资金协会的指导;农业农村部门要加强产业项目和村集体经济的管理与服务;发改、交通、水利等部门要指导村级发挥项目实施的义务监督和后续管护作用;财政部门要明确专门科室和人员对村级财政项目资金进行业务指导;审计部门要将村级涉农资金项目审计做出年度计划安排,尽快实现审计全覆盖;镇扶贫、财政、项目、农业等站所要协作联动,厘清到镇、到村的财政项目资金,定期开展自查自纠。成立由财政、审计和相关职能部门组成的村级财政项目资金监督协调机构,定期召开联席会议,常态开展监督检查,分析研判存在问题,移送移交问题线索。

(四)严格监管纪律。各级纪检监察机关要充分发挥“监督的再监督”职能,加强对村级财政项目资金监管工作的监督检查力度。拓宽信访举报渠道,灵活监督检查方式,及时跟进检查验收及审计决算,充分运用信访举报民情直通车和实名举报奖励、常规巡察和专项巡察、专项检查和明察暗访等措施,聚焦项目资金滞留及使用效益低、项目实施不规范及监管不力等问题,加强问题线索收集研判,加大审查调查力度。对发现的苗头性、倾向性问题,通过下发纪律检查建议书、监察建议书或问题清单等方式,及时向主责部门反馈,督促加强整改,对不落实监管主责的部门,先用“第一种形态”进行处理。对发现的重要问题线索,实行直查直办、快查快结,充分运用典型案例,加强以案促改,促使村级财政项目资金使用管理全面规范。(作者吴世珍系岚皋县委常委、纪委书记、监委主任)



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