与纪委监委派驻机构有关监督主体的工作区分
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这个标题直观、准确地讲,应为“地方各级纪委监委及其党风政风监督室、监督检查室、审查调查室、派驻纪检监察组,巡察组,机关纪委工作的通俗区分”,称为“通俗区分”是因为尚无权威区分,本文也力求通俗表达。

这个问题源于“两个全覆盖”,在深化纪检监察体制改革,形成纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督四个全覆盖的权力监督格局中进一步凸显。

2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出“两个全覆盖”。即,全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。2017年10月,党的十九大决定“在市县党委建立巡察制度”“深化国家监察体制改革”。

2014年12月、2015年10月、2018年10月,中办先后印发《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》。这三份文件体现了中央纪委派驻机构改革的步骤,从标题即知主旨,可以说这三份文件将派驻机构“探头”越擦越亮。

2019年1月,十九届中央纪委三次全会把“全面完成地方纪委监委派驻机构改革”列入2019年八项主要任务。当前,省市县纪委监委派驻机构改革正在推进,只有理清工作关系,各自才能找准在全面从严治党中的职责定位。区分他们工作,先区分各自的“监督重点”和“查办对象”。“查办对象”即“监督检查和审查调查对象”,也就是能查谁?再理清他们之间的关系,就豁然开朗了。下面,以市级纪委监委为例。

一、搞准“监督重点”“查办对象”

(一)各级纪委监委是党和国家自我监督的专责机关,监督是基本职责、第一职责。纪委监委是政治机关,纪委不是党内的公检法,纪检工作的职责是依“纪”监督执纪问责,监察工作的职责是依“法”监督调查处置。纪律检查机关的一切工作,都是围绕党在一个时期的中心任务开展的,必须从政治和全局上把握

市纪委监委监督重点:市委、市委各部门、市直一级部门党组(党委,下同),市委常委、市管干部(含监察对象,下同)等履行职责、行使权力情况

市纪委监委查办对象:市委各部门、市直一级部门党组;市委委员、候补委员,市纪委委员(市监委委员),市管党员、干部,县区委、县区纪委等党组织的涉嫌违纪或者职务违法、犯罪问题。对反映以上人员的违纪问题,市纪委监委应根据情况决定是否进行初核。其中,市委常委、市纪委常委,与市委常委同职级的市委委员违反党纪的问题,由省纪委决定立案,省纪委在决定立案前,应征求市委的意见。其他委员违反党纪的问题,由市纪委报请市委批准立案。在操作程序上,应分清征求意见事项、请示批准事项、报告知悉事项。

(二)党风政风监督室职责具体为综合协调全市相关监督检查、政治纪律执行、作风建设、整治作风、党内监督、党内问责、事故问责等工作,综合分析全市党风政风监督工作,组织党风政风监督专项检查

党风政风监督室工作方式是综合协调、综合分析、组织检查、通报曝光,整体发力,不直接面对被监督个体、被查办个体工作。

(三)监督检查室主要履行依规依纪依法监督的职责。

监督检查室监督重点:联系单位(县区)领导班子及市管干部;监督内容包括遵纪守法、推进全面从严治党、依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、道德操守,落实管党治党主体责任等等

监督检查室查办对象:综合分析研判联系单位(县区)领导班子和市管干部问题线索,对适用第一种、第二种形态的按程序提出处置意见,对适用第三种、第四种形态的移交审查调查室

(四)审查调查室主要履行执纪审查和依法调查处置的职责。以初步核实、审查调查的方式开展监督,一案(事)一授权,其监督对象、查办对象重合,整体范围与市纪委监委的查办对象一致,具体如前述

(五)派驻纪检监察机构主业是党风廉政建设和反腐败斗争,监督执纪问责是首要职责。派驻监督本质是上级纪委对下级党组织和领导干部的监督,不是同级监督。深化派驻机构改革,本质上就是上级党组织通过纪检监察把加强对下级党组织一把手、领导班子、班子成员及部门管理的二级班子和领导干部的监督落到实处的务实举措。派驻机构承担纪检监察两项职责,要更好地把纪律监督、监察监督贯通起来,实现纪在法前、纪法贯通、法法衔接。纪检监察组长担任驻在部门党组成员,但不分管其他业务工作

市纪委监委派驻机构监督重点对象:驻在部门(含综合监督单位,下同)领导班子、市管干部和科级干部

市纪委监委派驻机构查办对象:1.经市纪委监委批准,初核反映驻在部门领导班子及市管干部的问题线索;参与审查调查驻在部门领导班子及市管干部违纪、职务违法和职务犯罪的案件。2.负责调查驻在部门内设机构、直属单位、市级垂直管理单位领导班子及其成员和科级干部违纪、职务违法和职务犯罪案件,必要时可以直接调查乡科级以下干部违纪、职务违法和职务犯罪案件。这一部分有相对独立的决定权,不需请求批准,但应作为重大问题报告。3.对驻在部门领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果的,提出问责建议

(六)市县党委设立巡察组,承担巡察任务,向市县党委巡察工作领导小组负责。巡察组“三个不固定”,实行组长不固定、巡察对象不固定、巡察组和巡察对象的关系不固定。

市委巡察组的巡察对象和范围是:市委工作部门领导班子及其成员,政府部门、人民团体党组织领导班子及其成员,市管国有企业、事业单位党组织领导班子及其成员。市县党委巡察对象所属党组织领导班子及其成员可以纳入巡察监督范围。

巡察组对巡察对象执行《党章》和其他党内法规,遵守党的纪律,落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督,围绕“四个方面”,发现问题,形成震慑

巡察组不履行执纪审查职责,也就是说不办案

(七)机关纪委性质是对机关党的组织和党员遵守党的纪律情况进行监督、检查,对违犯党的纪律的党组织及其成员执行纪律的机关。负责协助驻在部门党组履行主体责任,协助机关党委加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作。机关党组织若没有设立没有机关纪委,至少要有专职纪检干部,如果连基本组织形式都没有,就是缺项,必须补上,这是落实主体责任的重要方面

机关纪委监督对象:机关所属党的基层组织、党员。监督方式主要是严格组织生活,听取群众意见,检查党员工作;检查、处理违反党的章程和其他党内法规的案件,当然这项工作实行分级负责制。

二、弄清七者的关系

简言之,纪委监委是决策机关,是大脑;党风政风监督室、监督检查室、审查调查室是纪委监委的工作机构,是手足;派驻机构是纪委监委工作的延伸,是前哨;巡察属党内监督,是反腐败斗争利剑,是市县党委的“千里眼”“顺风耳”“侦察兵”;机关纪委受本级直属机关纪工委领导、受派驻机构指导,工作区域在本机关,任务、职责上与中央纪委和地方各级纪委趋同,却始终“小一个型号”。

(一)“地方各级纪委监委”是指省市县三级纪委监委。各级纪委监委均包括领导机构、组织机构两部分,领导机构负责决策,组织机构负责执行。

市纪委领导机构为全委会(由委员若干人组成)、常务委员会(简称常委会,由常务委员会委员若干人组成);市监委领导机构为委务会,由主任一人、副主任若干人、委员若干人。市纪委全委会、常委会和市监委委务会才是严格意义上的“市纪委、市监委”。领导机构主要任务有三,一是贯彻、二是决策、三是审批。决策主要体现为常委会、全委会审议决定重要事项,监委委务会与纪委常委会合并召开,一般不单独召开。审批体现为审核、批准日常事务。例如,《监督执纪规则》确定由纪委监委负责人承担的15项审批事项。按照决策与执行分离原则,领导机构原则上不直接提议、经办具体事务,体现着《监督执纪规则》“决执分离”的自我监督要求。

市纪委监委的组织机构包括内设机构(即内设职能部门)、派驻机构(即派驻纪检监察组)、直属机构(即直属管理的单位,与内设机构的区别是有着较为独立、完整的一项以上职能)三部分。各内设机构执行常委会、全委会决策,直接承办纪委监委某一方面事务,任务就是办事,没有独立职权。从这个角度讲,内设机构与领导机构最为贴近、近似一体,形同手足与大脑。市纪委监委内设机构的集合体,才是严格意义上的“市纪委监委机关”。因此,十八大后常以“中央纪委机关”,而不再以“中央纪委”与中组部等中央直属机关、中央国家机关联合发文进行日常工作的部署。

(二)各级纪委监委党风政风监督室、监督检查室、审查调查室,三者工作区域和着力点分别体现为整体推动、分块推进、点上突破,党风政风监督室对监督检查室等机构在业务推进上进行集中管理、全面统计,体现着《监督执纪规则》“管办分离”的自我监督要求。

党风政风监督室在履行监督职责上侧重于综合协调、汇总分析、督促推动,就像纪委监委的“发改委”。监督检查室直接面对监督个体深度工作,从摸排开始,以把握局部政治生态为终极,可以说是“片警”。审查调查室直接面对查办个体深度工作,撕开口子、全面扩展,四个意识个个审查、六大纪律项项深挖,对被审查调查人“动完手术再全身CT”,可以说是“手术室”“刑警队”,在这里集中体现监督长钢牙、制度带上高压电。

此外,地方各级纪委监委信访受理、线索移送、案管分办、监督检查、审查调查、案件审理相互协调、相互制约的工作机制,体现着《监督执纪规则》“分段办理”的自我监督要求,与前述“决执分离”“管办分离”,共同构成《监督执纪规则》三原则。

(三)纪委监委对派驻机构实施直接领导、统一管理,与派驻机构是“紧密型领导关系”,绝不是“松散型指导关系”。要加强对派驻机构的指导、管理、服务和保障,分管副书记(副主任)、协管常委(委员)要定期召开会议,约谈主要负责人,完善负责人报告工作、述职述廉等制度

派驻机构要发挥“派”的权威,紧紧依靠纪委监委开展监督,要向纪委监委定期报告全面工作、请示报告重要事项,要加强与纪委监委相关职能室的紧密联系,善于利用委机关信息、资源和手段开展工作

派驻机构协助、配合纪委监委内设职能部门履行相关职责,纪委监委职能部门按照业务分工,对派驻机构进行管理、指导、服务和监督,内设职能部门算是“本部”。派驻机构与监督检查室都对驻在部门领导班子和成员进行监督,只是监督侧重点有所不同,派驻机构有“驻”的优势,近距离、全天候、常态化,像“社区医院”,侧重于日常监督、贴近监督,现场感更强,触角更灵敏;监督检查室有更宽泛的线索处置权,手段更为丰富,侧重于全面监督、纵深监督,堪称是“综合门诊”;二者要理顺关系,形成合力。

派驻机构吃党和人民的饭、管好几家事、操监督执纪的心,要关心“张家长、李家短”,伸长耳朵、瞪大眼睛,尽可能多的发现问题,成为“常驻不走的巡察组”。与巡察专注于发现问题不同,派驻机构还要早发现、早报告、早处置,堪称“特派员”。

(四)巡视巡察是给党的肌体“体检”,性质是党内监督。重点是政治监督,要发挥政治“显微镜”、政治“探照灯”作用,盯住重点人、重点事,“拧断一指,不伤九指”,提高发现问题精准度。

对经派出巡察组的党组织同意后,巡察组应当及时向被巡察党组织领导班子及其主要负责人分别反馈相关巡察情况,指出问题,有针对性地提出整改意见;对巡察发现的问题和线索,派出巡察组的党组织作出分类处置的决定后,依据干部管理权限和职责分工,移交有关纪律检查机关、组织部门和相关单位。对领导干部涉嫌违纪的线索和作风方面的突出问题,移交有关纪委监委

(五)机关纪委可以说是“疾控中心”。市直机关纪工委通过落实“两为主”,即查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主;强化对机关纪委的领导。派驻纪检监察组要督促他们发挥作用,把党的领导落实到日常管理和监督中,真正做到抓早抓小,用纪律管住全体党员

三、监督检查室应具体统筹各种监督力量

学海无涯,监督工作永远在路上。在一个部门,来自党内有上级党委(党组)全面监督、巡视巡察监督、纪律监督、监察监督、派驻监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等8种,来自外部有人大监督、政协民主监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督等6种。这14种监督力量各有侧重,优势互补,如何学懂弄通?如何建立联动机制?贯通起来,督促各方不越位、不错位、不缺位,增强监督合力,确保党章党规党纪在全党有效执行,解决好党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题,显然由各级纪委监委监督检查室具体统筹为宜。

另,2019年,“中央一级党和国家机关派驻机构”已进入全面加强统一管理阶段。中央对推进中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入中央管理的高校纪检监察体制改革,提出“分类施策推进”的路子。其方向有三,一是中管企业的纪检监察工作,由中央纪委驻国资委纪检监察组管理,“未用派驻之名、但行派驻之实”;二是中央纪委国家监委对中管金融企业直接派驻纪检监察组;三是对高校纪委在“两为主”基础上,增加“干部日常履职考核”,实行“三为主”。目前,对公立医院纪检监察体制改革尚无确定意见,或因“监督不能代替管理”。(作者系安康市纪委监委第二监督检查室主任)


法规依据或参考文献:

①2016年1月12日,十八届中央纪委六次全会工作报告。

②《党内监督条例》第二十六条。

③《监督执纪规则》第七条。

④《案件检查条例》第十条、第十一条。

⑤《案件检查条例》第十七条。

⑥中央纪委国家监委网站“信息公开”栏目之“组织机构”。

⑦《中共安康市纪委市监委机关职能配置内设机构和人员编制规定》(安办字﹝2019﹞79号)。

⑧中央纪委国家监委网站“学思践悟”专栏2015年8月31日《加强派驻机构建设之三——监督执纪问责是首要职责》。

⑨2019年3月14日《杨晓渡同志在省区市深化纪检监察派驻机构改革实施意见会审会上的讲话》。

⑩中央办公厅《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》(中办发﹝2014﹞70号)。

⑪省委办公厅《市、县(市、区)纪委监委派驻机构改革指导意见》(陕办字﹝2018﹞66号)。

⑫中央办公厅《关于市县党委建立巡察制度的意见》(中办发﹝2017﹞43号)。

⑬《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》第十三条。

⑭“学思践悟”专栏2016年1月4日《发挥巡视利剑作用 助力全面从严治党之一——体现中央的权威》。

⑮《中国共产党党员教育管理工作条例》第二十七条。

⑯《深化国家监察体制改革试点工作百问百答》第20问。

⑰《监督执纪规则》第十一条。

⑱“学思践悟”专栏2015年9月14日《加强派驻机构建设之五——发挥派的权威驻的优势》。

⑲“学思践悟”专栏2015年9月21日《加强派驻机构建设之六——推进全面派驻 监督全面从严》。

⑳“学思践悟”专栏2015年4月20日《加强和改进巡视工作之二——发现问题 形成震慑》。

㉑《中国共产党巡视工作条例》第二十六条、第二十八条。

㉒2017年8月31日,中央纪委监察部网站《中央国家机关纪工委是一个什么样的单位?》

㉓2019年1月11日,十九届中央纪委三次全会的工作报告。

㉔《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》。



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