改革开放以来，腐败现象呈现出高增长的态势，已经成为一种无形制度，一种人人都要遵循的规则，在毫无是非的群体中，腐败甚至演化成了一种生活方式，一种人人都要适应的生活模式。它不仅影响着我们的社会制度，而且影响着群体和社会的品质。党和国家也一直将反腐败当作头等大事，并把制度建设贯穿于反腐倡廉工作的各个环节。运用制度惩治腐败固然是首选，但预防腐败也是不可或缺的一个重要环节。以往我国廉政建设的重心主在于“反腐败”层面，即对被揭发、曝光公职人员特别是领导干部的行为严肃处理，追究责任。但俗话说，“亡羊补牢”，如果“亡羊”后只顾去找羊，而不懂得积极“补牢”，那么还会继续“亡羊”，甚至还会“亡”更多的“羊”，所以“补牢”不可偏废。“补牢”就要构建预防制度，运用制度约束权力的行使，约束公职人员的行为，其作用在于防止腐败。

　　 一、制度的含义

　　 二十多年来，中国的反腐败先后经历了“运动反腐阶段”和“权力反腐阶段”，现在正在进入“制度反腐阶段”。制度建设是马克思列宁主义建党学说的重要组成部分。邓小平同志指出，制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。江泽民同志多次强调要与时俱进，发展民主，创新制度，不断推进党和国家各项工作的制度化、法制化。这些精辟的论述，不仅对党和国家的工作全局具有重要的意义，而且为深入开展反腐倡廉提供了强大的理论武器。

　　制度一词，不同的人有着不同的理解。康芒斯把制度解释为“集体控制个体的行动”，迪韦尔热将制度定义为“制度是作为一个实体的活动的结构严密、协调一致的社会互动作用整体，它理所当然地主要是在这个范围内设立的模式”，伯尔曼认为“制度一词是指为执行特定的社会任务而做的结构化安排”，诺思的定义最具代表性：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”相当学者都是把制度看作某种规则，因而有理由认为：“规则”是人们较为普遍使用的关于制度定义方式。在诺思看来，规则包含两个方面：正式规则和非正式规则。正式规则可分为四类：界定两人在分工中的责任的规则；界定每个人可以做什么不可以做什么的规则；惩罚的规则；确定交换价值量的“度量衡”规则。非正式规则自文化的部分遗产，主要是由习俗、习惯、个人行为准则和社会道德规范构成。正式规则是“冰山的一角”，非正式规则却是大量的，其作用不可忽视。正式规则在交往中产生并规范人的交往行为，因此制度可以定义为交往规则。制度是社会活动的动态模式，它的功能在于保持社会共同体的稳定。

　　制度属于关系范畴，两个已上的行为者，他们相互交往或相互作用中的联系就是他们之间的关系，制度就体现这种关系。制度具备三种特征：⑴统一性，即它是社会达成的共识，是每一个成员都必须遵守和服从的；⑵稳定性，即它一经确立，就在相当时间内保持不变；⑶惩罚性，即社会共同体成员如果违背规则，必须受到惩罚，惩罚要求拥有克服反抗的力量，因而具有强制性。这三个特征彼此关联，任何一个遭到破坏，制度都不成其为制度，或者只具有形式上相似的外观。在防止腐败的制度构建中，制度建设的出发点不是为了惩治腐败、消除腐败，而是防止腐败机会的产生，或者说是为了规范人们（主要是掌握公共权力的人）在日常交往中的行为规则，防止公共权力成为牟取私人利益的手段。

　　二、制度的功能

　　明言之，对善恶而言，制度是针对恶的；就合作与冲突而言，制度是针对冲突的的；就公私行为而言，制度是针对利己主义行为的。设立制度调节人的行为，是因为制度有如下的功能：

　　㈠约束功能

　　规则是限制，制定规则的目的也在于限制。规则的限制表现为，它规定人们能够做什么、不能做什么，该怎样做、不该怎样做，从而划定一条行为的边界。这条边界标志这社会共同体认可的行为准则，在界限以内活动，得到社会许可、赞赏、鼓励，超越界限活动，则受到社会排斥、舆论谴责和权威部门（如警察、监狱、纪检机关）的打击。

　　规则的约束是必要的，没有规则，人们的行为就是随机的、偶然的，它可以依据同样的理由做不同的事，也可以依据不同的理由做相同的事，当他这样做或不这样做时，唯一的尺度是他个人的好恶或者利益。被查处的玉林地区“接力腐败”现象就是明证。制度约束人的行为有两种模式，一种是通过意识形态说服人们自我监督，一种是借助外部权威强制执行。前者是大量的、普遍的，也是制度希望做到的，但制度约束的底蕴是强制，不是说服。

　　㈡信息功能

　　制度规定人们能够做什么、不能做什么，该怎样做、不该怎样做，就是告诉了人们有关行动的信息。这些信息以明文规定或显著标示的形式传输出来，如同交通规则是由法规条文和红绿灯的形式告诉人们一样。所以规则不仅是限制，而且是信息，限制本身就是信息。

　　借助制度提供的信息，人们可以确定自己的行动，可以预期他人的行动。人们从事某项活动，不担心该活动是否做过，而担心没有制度，即没有程序、没有准则。在没有程序、没有准则的情况下，人们无法得知他人的反映，从而也不知道自己活动会产生什么结果。而在有制度存在的情况下，人们担心的是规则和程序是否会得到执行，就会想方设法获取信息。通过“八仙过海，各显其能”来获取信息的代价是相当高昂的，其中一个代价就是请客送礼、行贿受贿、权钱交易等腐败现象的普遍流行。这也解释了为何我们的制度很多，而腐败也愈烈的怪圈现象。

　　㈢激励功能

　　制度的激励功能，是指其对社会成员某种行为的鼓励和促进，它通过提倡什么或反对什么，鼓励什么或抑止什么的信息传达出来，借助奖励或惩罚的强制力量得以监督执行，如廉政保证金制度。

　　制度的激励或惩罚，可以规定人们行为的方向，改变人们的偏好，影响人们的选择。例如在最廉洁的国家芬兰（根据透明国际公布的2003年度的腐败指数，全世界133个国家和地区中，芬兰以9.7分的最高得分连续第四年成为全球最廉洁政府），年轻人从大学毕业进入公务员体系后，最重要的就是弄清腐败的界限，即接受礼品或受请吃饭的上限是什么。流传最广的一句话是：公务员可以接受一杯热啤酒和一个冷三明治，但如果喝上葡萄酒，那就危险了。因为在芬兰，公务员作为一种很受欢迎的职业，社会地位较高，收入很稳定。

　　㈣形塑活动方式

　　方式也可以理解为模式，它是人们按照相对固定的式样（程序、措施、途径等）从事某种活动的普遍性做法，即“没有规矩不成方圆”。制度为人们提供了一定的行为模式，社会或团体力图用这些行为模式去形塑其成员，而社会或团体的成员则通过自己的行为去认识、验证、实践这些模式，当他们接受了这些行为模式或行为规范并付诸实践，以至于在任何同类场合都以这种行为模式行事时，这套行为模式就被制度化了。

　　人的活动方式在社会化过程中产生或改变，社会化的主要方式时建立制度，制度化的过程即是人的社会化过程，活动方是、社会化、制度化就是人的形塑过程。一个有趣的例子是在德国的大街上，经常会看到东倒西歪醉汉，提着空酒瓶，寻找垃圾箱把它丢进去，由此可见德国人的规则意识多么强。从这一点，小平同志关于孩子的教导有启示意义，预防腐败不妨从娃娃抓起。

　　㈤整合社会力量

　　无论制度的约束机制、信息机制，还是制度的激励机制，目的在于把人的活动纳入一定的“轨道”。当人的活动在制度的规范下被纳入某种“轨道”（即秩序）按一定的方式进行时，分散的力量汇聚起来，形成社会整体力量，这就是社会整合，亦即恩格斯所说“社会合力”。整合本身就是建构过程，也是不断淘汰筛选的结构过程，“目的”其实是一个过程，是一个不断创新和完善的过程。

　　通过对制度特征的分析，笔者试图说明我国目前的一些预防腐败的制度不是真正制度，所以不能发挥出制度的作用，但这些制度并非一无是处，只不过需要进一步的改造和变革，以适应反腐倡廉的需要。

　　三、针对腐败现象的制度选择

　　腐败是一种客观存在，无视它不是实事求是的态度。用制度解决腐败问题，有两个选择：一是消除腐败，这是古今中外普遍存在的心态。其逻辑中蕴含一个前提，腐败是“恶”、“弊”，是不好的表征。一个社会存在腐败，表明这个社会的肌体不健康，人们千方百计努力消除腐败，试图达到这样的理想状态，即“风清弊绝”，不会有腐败。二是正视腐败，解决腐败，把腐败抑止在最低程度，并且在解决腐败的过程中，找到一些预防腐败的制度。它不是简单的杜绝腐败，而是强调有腐败发生就想方设法解决问题，对一个（类）腐败解决后产生的新的腐败，同样想方设法解决它，只要这种解决是良性循环，就没有什么可怕的，人类历史就是在这样不断的发展中前进的。

　　第一种态度是在针对腐败问题上的“乌托邦”。“乌托邦”具有合理性，它是一种理想，可以鼓舞人们解决腐败，站在历史主义的角度看，没有解决问题的冲动，就不会有解决问题的行动。但问题在于：腐败是否能够消除？如果说腐败的根源在于私有制，那么在相当长的时期内，私有制是不会消除的，所以腐败就不会灭绝。而后一种态度是对第一种态度的扬弃，它符合人类的历史逻辑，与马克思主义实践思维原则相一致，当是我们对待腐败问题的首选。

　　抑止腐败靠制度，这是本文的一个思路。用制度调节腐败行为的方式说到底是法治方式，“法治”说白了是任何人、团体乃至之政府、国家及其领导人都必须在宪法和法律规定的范围内活动，并受事先制定和公布的规则（法律）的约束。在法治社会，法律一经产生就成为非人格的独立力量，其所确立的行为规则，不仅普通百姓要遵守，立法者自己也要遵守，不仅如此，法治对公共权力行使者的限制甚至要比一般的公民的限制还要多，立宪政体就是 “指对统治者权力有明确公认并经常运用的限制政体”（伯恩斯语），“留给执掌强制权力的执行机构的行动自由，应当减少到最低限度”（哈耶克语）。显而易见，在法治社会，人格的作用退居幕后，制度的作用凸现前台。任何社会任何时候都有制度，但只有当制度方式在管理中占据主导地位时，其对社会矛盾的调节才是法治意义上的调节。

　　制度选择中还要考虑一问题，就是预防腐败制度建构的出发点，是基于官员的人性善，还是人性恶。中国的制度选择多从人性善出发的“好人政治”，一个好人即使做了坏事，也是好心，何况他可能还做过一些好事，甚至立过大功，对做了坏事的好人，劝其改善是社会成本最低的选择。好人可以自律，可以慎独，一旦他意识到自己的缺点就会主动改正，所以社会只需在适当时间地点给他提个醒，不需要监督了。以这种思维解释在已经披露的案件中常常出现检举信到被检举者手中的现象（如成维高案）就有合理之处了。诫勉制度会步其后尘吗？如果预防腐败制度建立在合理怀疑的基础上，就会假定：每个人都有局限，都可能犯错误；每个人都有私欲，都可能以权谋私，官员也不例外。因此，必须对权力加以约束，以规则、程序制约权力。以“歹人政治”为前提，不仅可以使坏人不能得逞，使好人不会犯错误。（邓小平语）

　　四、建构预防腐败制度体系

　　中共中央总书记胡锦涛今天在中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调，当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作，必须在继续下大气力惩处腐败的同时，强化监督，创新体制，把反腐倡廉寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。关于反腐败制度的构建，中纪委副书记夏赞忠指出，要在2010年前建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色党风廉政和反腐败法规制度体系。这个体系包括3大规范、10个门类，即：关于廉政建设和反腐败的国家法律法规及其他法律法规中关于廉政建设和反腐败的规范；关于党风廉政建设和反腐败的党内法规及其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范；从中央到基层的党的组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。10个法规制度门类：1、党风廉政和反腐败法规制度总类，如《中国共产党党内监督条例（试行）》《行政监察法》等；2、党员领导干部廉洁自律工作和其他行为规范方面的法规制度；3、查办违犯党纪政纪案件及其他工作程序方面的法规制度；4、处理违犯党纪政纪的党员和国家公务员方面的法规制度；5、纠正部门和行业不正之风工作方面的法规制度；6、监督制约和从源头上预防、治理腐败工作方面的法规制度；7、反腐倡廉宣传教育工作方面的法规制度；8、纪检监察职能、组织机构建设、内部监督方面的法规制度；9、与国（境）外有关机构进行反腐败协作方面的法规制度；10、中央和国家机关各部门以及地方各级党的组织、行政机关的有关法规制度。

　　这一体系中还应当增加以下的预防腐败制度：

　　㈠财产申报制度

　　建立和完善财产申报制度，是检查和监督国家公职人员谋取非法利益的预防性的手段，通过对国家公职人员的财产和收入来源进行规范和监督，衡量公职人员在任职期间是否廉洁。财产申报制度可以用来揭露一个官员已经从腐败中获得的收益（特别是财产上的收益），并且对其来源的合法性进行质询。对于政府（或者在某些情况下的普通的公众）来说，能够对比官员在任职前后的实际财产价值是非常重要的。

　　财产的申报使得发现这种腐败变得更加容易，从而能够有助于国家减少和预防腐败发生的努力。为了保持国家公职人员的廉洁奉公，许多国家都通过立法确立了国家公职人员个人财产申报和登记制度。例如美国1978年《道德法典》确立了高级官员的财产申报制度，法规要求联邦政府中所有三个分支机构的高级政府官员公开财产，并建立了一个政府办公室来监督对这项法律的遵守情况。日本自1984立法规定，首相及全体内阁成员在任职后必须公布自己的资产。法国的《政治家生产资金透明度法》规定，总统、议员、政府成员以及部分地方官员，在当选或任职以及任期届满或职务终止时，都必须向有关部门提交财产申报单。这些国家有关公职人员财产和收入申报的立法及其制度，产生了预期的保证公务员廉洁的实际效果。

　　我国也应当建立和完善财产申报或者登记制度，制定国家公职人员财产和收入申报法，明确申报的对象、申报的范围、申报的程序；受理申报的机关及其权利与义务；申报的期限及其逾期申报的法律后果等。并且应当具体地规定国家公职人员的经常性的合法收入与非经常性收入的界限；公职人员有义务向有关接受申报的机关申报其非经常性收入来源的合法性（如在履行与外商谈判公务时接受对方的馈赠）；应当运用法律形式划定公职人员的私有财产与国家公有财产的界限。

　　㈡腐败行为发现制度

　　惩治和预防腐败是专业机构的事情，不是全体民众参与的“人民战争”，强调这一点很重要。实践中一个误区是将发现腐败行为的义务过分地赋予公民，看好“群众运动”。当代多元社会生活会使得公民更多的以自己的利益作为行为的出发点，争取各种利益（主要是经济利益）的最大化，无暇、也无技术手段发现腐败行为的真相，他们可能痛恨腐败，甚至会从自己的角度诠释被揭露的腐败行为：一个被揭露的贪污官员，在百姓看来，可能披露的数额只是十分之一，或是十分之三、四，进而会联想，和这个贪污官员同级别的官员都是贪污犯。一旦这种意识形成、弥漫，会激起憎恨腐败的官员，调动揭发腐败的积极性，它的副作用则是可能出现对反腐败的不信任。因此有必要从制度上鼓励和保证社会公众参与，制定举报法规。

　　在披露的一些腐败个案中，举报人受到打击、付出沉重的代价的信息也可能阻却公民的举报热情，无人举报的情形有可能导致公民对于腐败行为的漠视与无奈，对那些却心存顾忌，不愿或无力而为的举报人，应当降低举报的成本，运用制度保障公民的举报权利，允许匿名举报，在技术上也有必要建立反腐败信息库和网站，包括举报网站。

　　在举报制度的建构中，我们不妨改变一下思路，如设计出有偿举报制度，用经济利益调动公民的举报热情，设立专项资金对于举报腐败确实的公民予以奖励，就象有奖举报偷税制度一样。

　　㈢透明的财政制度

　　从广义上讲，腐败多为权钱交易，控制资金是控制腐败的治本之道。对国家来说，寻找并维持能够使他们监督公共资金的来源、使用和最终流向的体系，是十分必要的。对于一个试图远离腐败的社会来说，这一点是财政管理最重要的方面。

　　我们说要实行政务公开，特别是那些与人民利益密切相关的部门优先推行政务公开，让人民群众和人民代表有知情权、监督权，了解公共资金的来源、投入和使用信息，这是政务公开的一个重要方面。因此建构一种透明的财政制度，就能约束公共权力的行使者随意支配运用资金，看好“钱袋子”就是抽走腐败行为的“釜底之薪”。通过透明财政、预算制度对国家财富进行支配和控制，并且使用会计、审计等制度监管政府机构履行预算、追踪财政记录和报告，以及控制支出，使防止腐败的重要步骤。没有这样的制度体系，对于一个国家来说，就无法监督支出和账目的完整性。缺乏这样的体系，资金的不合理分配或者侵占就很容易发生，并且腐败能够不被察觉地进行，如审计署稽查特派员在诸如三峡工程等国家重点项目查处大量违规使用、违法挪用资金的情况就是如此。如果建立透明的财政制度，公共资金就难以以隐蔽的方式流向私人腰包，腐败行为就会被抑止。

文章来源：省纪委研究室