一、基本案情

2005年至2009年，某省侨联时任班子成员郑某某、李某某、于某某，为解决单位职工住房困难问题，多次集体研究单位统一团购商品房，并给予职工货币补贴事宜。最终决定用转让省侨联所持有的下属企业股份所得资金，为单位职工购买商品房，并按照级别给予所有干部职工购房款、车位款、初装费、契税等补贴共计1200余万元。

二、分歧意见

本案的定性和处理，讨论中存在三种意见：

第一种意见认为，应当按照私分国有资产违纪行为定性处理。

第二种意见认为，应当按照超标准滥发津补贴违纪行为定性处理。

第三种意见认为，侨联用经营收益向单位职工发放购房补贴资金，应当按照违反财经纪律行为定性并给予班子成员纪律处分。

三、分析意见

本案中，对省侨联发放巨额补贴资金行为属于单位违纪的认定，没有争议，均主张依照《中国共产党党纪处分条例》第二十八条的规定，分别追究侨联班子成员的领导责任。问题主要集中在省侨联发放购房补贴资金性质，能否构成私分国有资产，如果不构成私分国有资产，应当怎样定性处理。

我们同意第三种意见，对侨联的行为按违反财经纪律行为定性处理较为妥当。

第一，从私分国有资产行为构成要件上看，本案虽主体适格，但客体上难以界定。《中国共产党纪律处分条例》第八十四条规定：“党和国家机关、国有企业（公司）、事业单位、人民团体，违反有关规定以单位名义将国有资产私分给个人的，追究主要责任者和其他责任人员的责任”。也就是说，私分国有资产属于单位违纪行为，其主体是特殊主体，即党和国家机关、国有企业、事业单位、人民团体，其他非国有单位和个人不能构成私分国有资产行为的主体。根据《中华全国归国华侨联合会章程》，中华全国归国华侨联合会，是由中国共产党领导的由华侨、侨眷组成的全国性人民团体；侨联干部参照国家公务员制度管理。上述表明，侨联作为私分国有资产行为的主体是适格的。

然而，本案定性的关键是，必须对所发放资金的性质作出界定。对于国有资产，《刑法》没有做出界定。最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》（高检发释字[1999]2号）规定：“国有资产是国家依法取得和认定的，或者国家向行政事业单位拨款等形成的资产”。国家财政部《侨联资产界定和管理暂行办法》（财法[2003]3号）规定：“各级侨联接受国家拨款所形成的资产及无偿使用国家或者国有单位的资产界定为国有资产。各级侨联依法兴办的企业、事业单位，其产权归出资者所有，不能明确出资者的，归侨联所有”。本案中，侨联所持有的下属企业股份，经财政部门认定，公司资产的形成与财政拨款没有关系，是企业自主经营、滚动发展积累的，应属于侨联的资产。关于侨联的资产，法律没有明文规定应当属于国家或者应当上缴国家，应如何定性？我们认为，可以参照《刑法》第91条关于“公共财产”的立法精神来认定。根据该条规定，国有财产，劳动群众集体所有的财产，用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产，在国家机关、国有公司、企业、集团企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产等，均以公共财产论。可见，侨联的资产，应当属于公共财产，具有公款属性。因此，侨联的行为不能定性为私分国有资产。

第二，该行为不宜认定为违规发放津补贴。根据中央纪委《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》（中纪发[2012]4号），津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性补贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。省侨联一次性为职工每人支付29.7至41.4万不等的房款，明显超出发放津补贴的范围。

第三，侨联将经营收益以发放购房补助资金的形式集体私分，属于违反财经纪律行为。国家财政部《侨联资产界定和管理暂行办法》（财法[2003]3号）规定，根据“取之于侨，用之于侨”的原则，侨联可依法从所办企业、事业单位获取投资利益，用于补充侨务活动经费。本案中，省侨联将经营收益用于为单位职工补贴购房款，进行集体私分，显然违反了侨联章程相关规定精神。

集体私分公款，只是违纪的一种具体表现形式，其性质既可能是共同贪污，也可能是违反财经纪律。共同贪污一般限于单位领导小范围人员，多为秘密实施，采取侵吞、窃取、骗取等手段将公共财物非法占为己有。在本案中，侨联多次召开党组会、机关干部会议，研究所谓补贴房款事宜，方式比较公开，最终以单位名义在全体职工范围进行分配。因此，对省侨联集体私分的行为，不能定为共同贪污，应以违反财经纪律定性处理较为妥当。

综合全案，我们认为，从该行为侵犯的对象、客体以及造成的社会危害性等方面来看，考虑案件处理的综合效果，应依据《中国共产党纪律处分条例》第一百二十六条之规定，以违反财经纪律错误给予侨联班子成员相应纪律处分。 （本栏目稿件由省纪委审理室提供）编辑：刘 洁