十九届中央纪委三次全会强调，要深化国家监察体制改革，研究监察法实施过程中的新情况、新问题，实现执纪执法贯通、有效衔接司法。自监察机关专门行使职务犯罪调查权后，监察调查如何与刑事诉讼有序衔接的问题是监察体制改革中最重要的问题之一。近日，中央纪委国家监委网站就监察调查与刑事诉讼衔接过程中的有关问题，采访了国家监察委员会特约监察员、中国政法大学诉讼法学研究院教授卞建林。

卞建林

问：监察机关与其他机关在案件管辖上应该如何协调对接？

卞建林：各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察。国家监察体制改革的重要内容之一就是将原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能转至监察委员会，这也改变了以往我国刑事案件职能管辖的格局。去年新修改的刑事诉讼法对监察机关与其他机关在案件管辖上的协调对接问题作出了规定，具体来看：

其一，监察委员会依法调查职务违法和职务犯罪，故有权管辖公职人员实施的贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等职务犯罪案件。根据《国家监察委员会管辖规定（试行）》的相关规定，具体又包括了6类犯罪88个罪名。

其二，人民检察院可以管辖在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，具体涉及14个罪名。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，也可以由人民检察院管辖。

其三，除法律另有规定之外，刑事案件由公安机关管辖。

其四，人民法院管辖自诉案件。

当监察机关与其他机关对案件产生管辖竞合时，原则上应当根据监察法第三十四条的规定，实行由监察机关为主导的原则。即被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。但需要指出的是，实践中可以由监察机关与其他机关协商解决管辖问题，即建立案件管辖的前置协调沟通机制。这是因为“一刀切”地适用监察机关为主导的原则，可能与监察机关承担的反腐败职能不符，反而不利于某些案件的办理。同时，根据司法实践的经验来看，当产生职能管辖竞合的情况时，以涉嫌主罪来确定管辖主体也往往更利于案件的办理。这与监察法第四条所确立的互相配合原则也是相一致的。

问：留置措施与刑事强制措施衔接过程中应该注意哪些问题？

卞建林：监察法第四十七条对留置措施与刑事强制措施的衔接作出原则性规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”修改后的刑事诉讼法第一百七十条则进一步明确：“对于监察机关移送起诉的已经采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”由此可见，在监察机关调查的案件进入到刑事诉讼以后，应当先由检察机关采取拘留措施作为过渡并利用拘留的期限进行审查，作出是否适用刑事强制措施的决定。

在留置措施与刑事强制措施衔接过程中，需要注意两个问题：

第一，留置措施与刑事拘留的衔接是“自动衔接”，而是否需要变更采取其他强制措施，则必须经过检察机关严格审查。即对已经采取留置措施的被调查人，一律适用先行拘留，检察机关应当利用先行拘留的过渡期，对是否适用逮捕、取保候审或者监视居住进行审查决定。如果检察机关决定适用逮捕措施，则应依照刑事诉讼法的规定进行审查批捕与羁押必要性审查。如此才能将留置措施纳入刑事法治轨道，依法保障被调查人的合法权益。

第二，对于程序发生倒流的情况，即检察机关审查起诉时决定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回监察机关补充调查后应当如何处理。这其中涉及刑事强制措施的转换、羁押地点的改变、期间的计算甚至是刑期折抵等问题。我认为，应当适用“案退人不退”的原则，即使案件退回监察机关补充调查，也不宜恢复留置措施。这是因为退回补充调查并未改变案件已经进入审查起诉阶段的事实，且无论是从便利与效率的角度考量，或是基于对被羁押人监管安全的考虑，都无必要再重新恢复适用留置措施。

问：监察程序与公诉程序衔接过程中应该注意哪些问题？

卞建林：监察调查程序与刑事公诉程序的衔接应当建立在配合与制约的原则之上，即监察机关行使监察调查职权应当严格遵守监察法和其他法律的有关规定，与检察机关互相配合、互相制约，以保证法律准确有效地执行。

其一，在监察调查程序与刑事公诉程序的衔接过程中，检察机关应当对监察机关移送案件从认定事实、审查证据、适用法律等进行全面审查，严格把好事实关、证据关、法律关、程序关，确保监察调查程序与公诉程序的规范衔接和案件质量。

其二，对于经审查有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，检察机关应当依法作出不起诉的决定，监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级检察机关提请复议。

其三，在监察调查程序与刑事公诉程序的衔接过程中，还应当依法发挥检察机关的法律监督职能，这主要表现为检察机关对于监察案件的退补，即检察机关对于监察机关移送起诉的案件，经审査认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调査，必要时可以自行补充侦查。对于退回监察机关补充调查的，监察机关应当及时开展相关调查工作，并向检察机关积极反馈有关补充调查的情况。案件是否退补或者不诉，一切取决于事实和法律。此外，为提高退回补充调查的质量，按照中央推进以审判为中心刑事诉讼制度改革意见的精神，检察机关应当对退回补充调查提出明确的要求和指导性意见。

问：监察程序与审判程序衔接过程中应该注意哪些问题？

卞建林：监察调查程序与刑事审判程序的衔接必须贯彻中央有关精神，体现司法改革成果。党的十八届四中全会明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。当下我国正在推进以审判为中心的诉讼制度改革，其主要内容就是要确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。其主要目的是使各专门机关、各办案部门、各诉讼阶段重视庭审的决定性作用，严格证据标准，确保案件质量。推进“以审判为中心”，需要进一步理顺侦查权、检察权和审判权分工配合制约的关系，强化审判权在司法权力配置和运行中的核心地位。从此意义上来看，对调整监察机关与审判机关的关系也是相契合的。在监察程序与审判程序的衔接过程中，人民法院应当通过法庭审理对监察调查收集的证据进行审查，对监察调查的行为进行评价，对监察调查的结论进行裁判，对以违法方法收集的证据进行排除，从而发挥刑事审判对监察调查的制约作用。

其一，非法证据排除规则同样适用于监察调查，因而当监察案件进入到审判阶段后，法院有权对调查收集证据的合法性进行审查，对确认或者不能排除存在以非法方法收集证据情形的，对有关证据应当予以排除。

其二，在监察案件进入到审判阶段后，如果监察调查收集证据的合法性产生争议，人民法院认为需要调取对证据合法性进行审查的录音录像，可以同监察机关沟通协商后予以调取。确有必要时，也不排除法院通知监察调查人员或者其他人员出庭说明情况。

其三，以审判为中心，关键在于以庭审为中心，要真正落实案件事实查明认定在法庭，诉讼证据展示质证在法庭，诉辩意见发表在法庭。对于监察案件，同样要求全面贯彻证据裁判原则，落实证人、鉴定人出庭制度。人民法院应当坚持以事实为依据，以法律为准绳，坚持罪刑法定，疑罪从无，坚决防止设定“零无罪”“零上诉”等不切实际的工作目标，从而发挥审判对调查的制约作用，倒逼和促进监察调查保障案件质量。