近年来，省国资委在深化国企改革，规范国资监管，促进国有经济长足发展的同时，党风廉政建设各项工作也取得明显成效。同时，必须清醒地认识到，国资监管和国企经营、改革是一个“高风险”领域，腐败问题会时有发生。因此，怎样做到整合监督要素、发挥监督的综合功能，深入推进企业惩防体系建设，仍是我们今后一个时期需要着力思考和解决的问题。

一、目前暴露的主要问题

近年来，我们开展了多次企业惩防体系建设情况的调研工作，企业普遍反映，在教育和制度建设方面，企业都开展得比较早，法人治理结构也正在建立和推进之中，多数国有企业既按照现代企业的管理模式建立董事长、监事会、经理层，与其它类型的企业相比，还保持了党组织和群众监督的机制。但在实际工作中，容易出现问题的地方往往是监督的缺失，工作的难点是如何实施有效监督。从这几年国有企业查处的案件中也暴露出这方面的问题，主要表现为：一是个人权力过大且失去监督。一些企业的主要领导集人、财、物大权为一身，一人拍板，独断专行。高速集团原董事长陈双全就是典型，工程建设项目是易出腐败的领域，特别应该注意分权，通过相互制衡达到监督，而陈双全却高度集权，成为一些不法商人的“主攻对象”，导致在高速公路建设中受贿1700多万元，被判死缓。二是忽视、回避或抵制监督。一些企业领导人员把企业自主经营与监督对立起来，不仅忽视监督工作，有的甚至认为监督就是找碴儿，就是和自己过不去，有意将监督机构虚设，将监督权力弱化。三是形成窝案串案难以监督。涉案的主要领导人从放纵自己到放纵部下，上下沆瀣一气，集体作案，形成一个抵制监督、规避监督的网络，制度程序到处受阻，监督成了纸上谈兵。地方电力公司王文学一案中，有49名领导人员被查处，从上到下一批中层以上干部涉案，这些人员多在企业重要部门，握有相当权力，使监督处处受阻。四是监督部门不能很好地履行职责，监督乏力。一些企业的党委、纪检监察机关、工会组织等提出，上级监督受时间空间的影响，不能做到及时监督，同级不便监督不愿监督，下级不能监督，加之新旧体制转换，新的监督制约机制还没有完全形成，监督流于形式，做不到有效监督。在总结一些案件的教训时，我们看到，制度规定已建立，主要程序和重要环节都有把关的部门，但由于这些部门没有发挥应有的作用，将必要的监督保障走了过场，致使国有资产损失。

二、问题产生的主要原因

分析国有企业出现的问题和个别领导人员发生腐败的原因，在监督方面主要有以下几个方面：

(一)治理结构的制衡作用发挥不充分。目前，大多数国有企业已进行了公司制改制，建立了现代企业制度的基本框架，但在实际运行中与规范的法人治理结构还有不小的差距。董事会不能很好地代表出资人的利益，监事会作为国资监管部门派驻企业从事监督管理的重要主体，在实际工作中一些监督权得不到落实，有的企业甚至采取抵制行为，使其监督职能虚化，难以发挥监督作用。尤其是实行“董事长兼总经理”或“董事长、总经理、党委书记”一肩挑的企业，“内部人控制”现象比较严重，“一把手”权力过于集中的问题仍然没有从根本上得到解决，有的改制公司实际上是翻牌公司。这样，往往就会使少数企业领导人钻空子，专权擅权，滥用职权，甚至以权谋私，最终走上犯罪的道路。

(二)监督机构的监督力量不集中。目前，企业虽然设有监事会、职代会、纪检监察、审计等监督组织机构，尽管这些部门依据职责，从不同角度发挥了一定的监督作用，但由于缺乏整体联动机制，加之相互之间的工作信息不流畅，工作配合不协调，致使这些监督机构尚未形成监督的整体合力，大大影响了监督力量的充分发挥。

(三)重点监督对象的监督不到位。企业主要领导人特别是“一把手”位高权重，应是重点监督对象。但是，由于上级对其的监督有一个时空差，往往做不到事前的预防性监督和事中的适时性监督，同级的监督由于缺乏相应的刚性手段和有力措施，很难做到有力、到位。还有就是上级监管多了，担心会干扰到企业生产经营自主权，在保驾护航和检查监督中，往往处于两难境地。这样一来，重点监督对象往往容易摆脱或逃避监督。

(四)权力运行制度的监督不落实。目前，企业普遍建立了关于权力运行的程序、制度，特别是各企业在贯彻落实《实施纲要》中出台了不少制度，这些制度试图从行为准则、办事程序、审批要求等各方面规范履职行为，预防失误失职和犯罪。但在实际工作中，许多制度往往被搁浅，制度的执行情况无人监督或监督不力，不按程序和制度办事的现象屡屡发生。

三、实施有效监督的对策与措施

为了防范国有企业领导人员发生腐败问题，建立健全国有企业惩防体系，在监督工作方面我们还应不断探索和实践，用改革的思路和办法，提出更加有效的措施。

(一)进一步完善治理结构，形成科学的制衡机制。目前，企业完善法人治理结构分两种情况，一种是加快工厂制和不规范的公司制企业的改制工作，从组织结构上实现规范化，为下一步建立机制创造必备条件。另一种是在已经建立股东会、董事会、监事会、经理层的企业，真正形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间科学的制衡机制。一是加强企业董事会建设，严格董事会议事程序、运行规则和责任追究等管理。二是实现投资主体多元化，提倡股权多元化，达到股东之间相互监督与制衡。三是积极推行外部董事制度，提高决策的独立、公正和科学性。四是积极推进外派监事会制度，落实外派监事会的权力、责任与奖罚，促使外派监事发挥监督作用。五是完善企业领导人员聘任制度，拓宽选择企业经营管理者的视野和途径，探索经营管理人员市场配置方式，促进对经营管理人员的市场化检验和监督。

(二)进一步整合监督资源，形成有效的监督合力。一是继续强化和发挥党组织的监督力量，在国有和国有控股企业坚持党组织的地位作用，坚持按党章规定设立纪检组织，从体制上探索发挥党组织监督作用的办法和措施，明确党组织参与企业重大决策的途径和办法，企业的纪委书记应兼任同级党委副书记，企业、包括股份制企业的纪委书记应该实行交叉任职，担任公司董事或监事。二是建立联席会议制度，由党委召集职代会、监事会、纪检监察、审计等部门，定期交流信息，通报情况；对涉及“三重一大”的问题实行整体联动，综合力量，进行事前、事中监督。三是从基层监督开始，形成群体监督合力。去年开始，我委实行了三级会议制度，明确规定处务会议研究的事项、各处会审的事项、委办公会议和党委会议研究决定的事项，做到自下而上层层监督，避免和减少个人说了算现象的发生。

(三)进一步明确监督重点，形成权力的制约体系。一是加强上级部门对下级主要领导的监督。目前，我省在这方面采取了不少措施，国资委向企业派驻监事会，省委开展对重要企业的巡视，党委、纪委开展函询、训诫，企业主要领导向国资委进行年度述职述廉，每年国资委领导率队对企业领导人员业绩、党风廉政建设等项工作进行检查考核，并与薪酬挂钩，企业重大事项、企业领导人员重大事项报告等等。除此外，还应该加强对企业领导的不定期、日常监督工作，向重要企业直派监督机构，集监事、巡视、纪检、业绩等多位于一体，强化日常综合监督。二是实行“分权”，变“集权”为“分段负责”，杜绝少数人大包大揽、个人说了算，减少“集权”所带来的风险。三是通过效能监察对重点人员、重点项目、重点环节和部位实施过程监督与监控。在企业开展效能监察的基础上，探索国资委对企业的效能监察工作。四是推行和扩大政务公开、厂务公开，借鉴国外的有效办法，除企业的商业秘密外，最大限度地规定公开项目，置权力和金钱于老百姓的监督之下。

(四)进一步落实监督制度，形成严格的追究机制。一是必须严格检查制度的执行情况，上级的检查应该主要以制度为基础，检查制度的落实执行是否到位，并视情况进行奖惩。二是制订刚性制度，对领导人员除要求自身廉洁自律外，还应该把党风廉政责任制完成情况体现在业绩考核、薪酬兑现、提拔任用等方面。我省已经出台了《关于加强省属企业领导班子建设的若干意见》，明确规定：实行廉政建设责任制年度考核和重大决策失误责任追究。三是创新监督制约制度。按照监督融入管理的思路，将监督制度融入到企业的具体经营管理过程中，特别是重要环节一定要建立监督制度。在制度设计中改变那种监督权受制于执行权的状况，着力解决同体监督难及监督不到位的问题。对操作难度大的制度应该同时出台配套措施，如廉洁自律的各项规定，违反后如何处理要有具体规定，重大决策失误责任追究，应细化责罚，要与党政纪处理挂钩，与组织处理挂钩，与经济利益挂钩。■

(作者系省国资委党委副书记、纪委书记)