胡锦涛总书记在中央纪委二次全会上明确要求：“在针对容易产生腐败现象的部位和环节从决策和执行上加强对权力的制约和监督。把党内监督、法律监督和群众监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制”。当前，在企事业中有法律监督、党内监督、监察审计监督和职工监督等各种监督形式。此外，还有各级各类组织和制度进行监督和制约，如监事会、职代会、股东代表大会等，可以说是建立了一整套较为完善的监督体系，形成了一定的监督机制。但是，现有的监督机制虽然发挥了一定的作用，却并不能完全制约和遏制腐败。近年来，越来越多的企事业领导干部腐败被查处，企事业领导干部腐败现象前“腐”后继，造成国有资产大量流失。构建有效的监督机制，制约和遏制企事业领导干部腐败是廉政建设的重要课题。
一、企事业领导干部监督方面存在的主要问题
一是制度监督缺乏刚度。企事业单位目前的监督制度和措施，多是在计划经济体制下形成的，已不能适应新形势下的要求。在企事业单位内部管理上，虽然有各种监督制度和措施，但在实践中，当制度与权力遇到冲突的时候，制度常常显得苍白无力，不堪一击。比如事权上的独断专行、财权上的大权独揽、物权上的横加干预、人事权上的为所欲为。监督制度形同虚设的现象，用胡长清的话说是“牛栏里关猫，进出自由”。
二是监督机构职责分工不明确。经过多年的努力，企事业单位内部已经形成了多元化的监督体系。但从实际运行过程来看，各监督机构分工不合理，互相配合差。有的问题多方面插手，有的事情又无人过问，例如党的纪律检查部门监督的对象是党的各级组织的全体党员，组织信访部门只管来信来访。纪检监督从解决问题的角度来看只是间接的监督，具体问题的解决要靠党委和行政部门。企事业单位现有的内部监督机构的职能有的被行政机构所代替，这就使得企事业单位内部上下级之间的监督有名无实，特别是自下而上的监督几乎流于形式。
三是职工群众民主监督难。企事业单位的职工代表大会是实行民主管理的基本形式，但是职代会的监督职能很难落实到位。因为职代会什么时候召开，如何召开？不可能不经过单位主管领导同意，起不到民主监督的作用。由于普通职工对本单位的重大决策缺乏了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少，对单位领导干部的薪酬、补贴、职务消费等更是无从知晓。加上有的单位领导干部缺乏民主意识，在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”，不征求职工意见或不愿意向职工公开，使职工失去“知情权”，想监督也无法监督。
四是市场环境恶劣。企事业单位的经营置身在市场环境中，必然受各种市场主体的影响。现阶段市场不规范不确定因素很多，为了达到目的而不择手段的行为比比皆是。比如行贿、回扣、变相提供高消费、钱权、权色交易等等，客观上影响了局部市场环境。一方面诱使企事业单位的领导干部产生各种不廉行为，一方面企事业领导干部有时为了企业的利益又不得不作出既违心又违规的抉择。
五是职务消费不规范。我国历来就重视礼尚往来，不得不参与请客送礼活动。比如在接待应酬方面，从企事业领导干部的个人意愿和健康需要来说，并不愿意参与大量的请吃请喝活动，但为了企业间的交往和协调各方面的关系，又必须迎合各方面的应酬。再比如公款消费方面，公私恐怕难以界定清楚。如某领导干部在外出差，用公款手机给其爱人通话报平安，是属公还是属私？
二、对企事业领导干部监督失效的原因剖析
一是信仰丧失。大贪官胡长清曾对移居国外的儿子说：“总有一天中国会不行的”，“有两个国籍，将来就有余地了。”为此，胡长清全家都办了化名身份证和因私出国的护照，准备一有风吹草动时就开溜国外。应该说，此心态在那些落马的企事业领导干部中具有一定普遍性，对信仰的背叛是导致他们堕落的根本原因。其次是权力观发生错位，他们认为其权力不是党和人民赋予的，而是上级甚至是某个领导给的。因此在工作中只对上负责，不对人民负责，将权力变成贪图享受，或者回报某个领导的工具。再次是拒绝监督。少数“一把手”由于所处的特殊地位和所拥有的特殊权力，认为自己只有监督他人的权利，缺乏接受监督的意识，甚至以各种借口逃避监督、拒绝监督，导致错误决策和歪风邪气的产生。
二是权力过于集中。现行企事业单位的管理体制是总经理、院（所）长负责制，在企事业单位行政管理的经营方面赋予“一把手”过多的决策权。上级在布置任务时，过多地强调“一把手”工程，“一把手”的责任。动辄强调抓“一把手”、“一把手”抓，在加大了“一把手”责任的同时也赋予其过多的个人决策权，使“一把手”具有绝对权力，“一把手”往往集人权、财权、事权于一身。在现行制度下，“一把手”在用人问题上有着过多的决定权，衡量一个干部的尺度和方式主要取决于“一把手”，导致一些干部产生“唯上”行为，为少数“一把手”营私舞弊、卖官鬻爵提供了条件。“一把手”一旦滥权，整个班子甚至整个单位都要产生连锁反应，这正是“一把手”案件多窝案串案的重要原因。
三是监督制衡机制软弱。从企事业单位的领导层设置看，有的是党政一肩挑，有的既是董事长又是总经理，权力高度集中在个别人手里，花钱“一枝笔”、用人“一句话”、决策“一拍扳”的现象比较严重。董事会、监事会、经理层之间未能形成权力制衡关系；从党委监督来看，一些企事业单位党管不了政，表现在有的企事业单位的党组织负责人担心管多了怕影响党政关系，对“一把手”存在的问题听之任之，使党组织的监督显得软弱无力；从领导班子成员监督看，副职成员或因受制于人不敢理直气壮地监督，使班子成员相互间的监督软弱无力；从企业内部机构的监督看，目前，企事业单位负有监督职责的部门不少，如监事会、纪检监察，还有审计、财务、企管等部门，处在与同级管理系统平行的地位，对“一把手”的监督很难到位。企业内部的审计、财务、企管等部门，虽然负有监督职责，但都在被监督者的直接领导下工作，弄不好就可能换换“位子”，甚至丢掉“饭碗”。所以，充其量只能对企业内部的下级单位实施监督，不仅无法监督企事业单位的“一把手”，有的甚至还会帮着出谋划策，躲避上级的监督；从“三会一层”的关系看，“新三会”与“老三会”的关系没有理顺，监事会层的工作受制于“一把手”，无法实施有效监督，即使监督，也多是事后监督，放“马后炮”。
四是私欲膨胀。企事业单位领导干部首先是自然人、经济人、其次才是政治人，也是社会的人。政治人要求领导干部必须降低，限制自我欲求，服从服务于职位权力的要求。作为自然人、经济人、物质需求是第一需要，物质利益是其最本能的追求。因此，物质利益的分配方式，在很大程度上决定人们选择追逐利益的行为方式，领导干部并不因职责的特殊而改变其“经济人”的本性。他们尽力工作、努力进取，都或多或少，或直接间接地同他们的利益有关。如果个人的能力及努力长期与所得回报不成比例，对劳动者来说，会逐渐丧失劳动兴趣和热情；对领导干部而言，则易诱发以权力为资本、谋取私利的行为。从“经济人”角度看，腐败者常有其“经济学盘算”，“私欲”会使个别干部“昏蔽而昧理义”，如果当权不贪，即使以后身居高位，“制度内”的合法收入也寥寥无几；如果贪了，即使“倒”了，也常常是遭罪一时，潇洒一世。
三、对企事业领导干部实施有效监督的思考
第一、建立流程监督机制。在市场经济条件下，企事业单位的经营管理行为异常复杂，有时是瞬息万变。要对领导干部的经营管理行为实施有效监督，就必须建立经营管理流程监督机制。
一是实施决策流程监督。规范重大事项的决策流程，建立事前调查、咨询、预警以及表决；事中通报、调查、追踪以及中止；事后报告、调查追究流程监督机制。每一个流程都是一个决策责任者和监督者。着重抓好对“一把手”重大问题决策和人事权、财权和行政审批权的监督制约。重大决策要严格经过方案提出、方案论证、集体讨论、研究通过等流程。充分发挥包括党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督的作用，加强相关监督部门的配合，构建监督流程防线，形成全程化决策监督体系。
二是实施经营管理流程监督。如物资采购活动是企事业单位最难监控的业务，要跟踪每一笔采购是不可能的。只有按照招投标法的规定，制定招投标监督办法，按照招投标申请、审查、评标、签署等流程对物资采购进行监督。
三是实施财务流程监督。建立财务监督稽查员制度，成立财务监督室，直接向总经理负责。同时，整合财务审计部门和监察的力量，通过内部审计的方式重点进行财务管理流程稽查，重点监督财务支出流程是否合法、合理，在建账、入账、申请、审批、权限、办理等流程缺失中发现重大违纪问题。行使财权必须遵守财务制度，资金的调配使用都要有严格的程序，超过一定数额的要经过集体讨论或报有关部门审核。
四是实施人事工作流程监督。首先要对“一把手”的权力运行流程做出规定，严格按照《干部选拔任用条例》规定，个人只能向组织上推荐干部，不能直接决定干部任命，所推荐的干部必须经过民主测评、民主推荐、酝酿、组织考察、党委讨论等程序。干部任职后要进行廉政谈话和廉政诫勉。其次对选拔任用的领导干部必须由干部管理部门进行考察，并征求纪检监察部门的意见，经党委会、行政办公会或党政联席会集体讨论做出决定。讨论决定重要干部任免应当进行票决制，强化一把手选人用人权力的责任追究。
第二、建立制衡约束机制。人在社会中会因为欲望而产生过高的预期，即贪婪，这是领导干部越轨行为和犯罪行为产生的一个心理因素。建立制衡约束机制可以制约人们产生某种过高的预期，从而实现对权力运作的有效监督。
腐败行为是腐败意识的外化。由于社会的复杂性，特别是个人人格缺陷，很多人极易在思想上沾染腐败意识的毒素。当腐败意识没有得到有效遏制，并逐渐膨胀为人的行为主导力量时，就会外化为腐败行为。可见，沾染腐败意识是走向深渊的第一步，强化公仆意识遏制腐败意识的蔓延是消除领导干部腐败的首要防线。通过信仰教育、人生观教育和法纪教育，使领导干部真正懂规矩，明法纪，不愿腐败。
结合经济体制特别是审批制度改革，进一步规范“一把手”的权力。明确界定“一把手”的权力、责任、义务和利益，适当的实行分权，防止权力过分集中，使权责义利均衡，形成自身的一种约束机制，使“一把手”珍视自己手中的权力、利益，提高腐败的风险和成本。要适度分解权力，形成互相制约的权力结构，不能事事都要“一把手”“负总责”。“一把手”的权力应限于本单位的宏观领导权，特别是应把人事、财务等方面的调配、审批的权力在区分责任、确定规范的前提下，授权于班子其他成员。取消与市场经济不相适应的审批权限，把更多的权力放给集体班子，根除“权力经济“。建立领导班子成员“双向”监督责任追究制。党政“一把手”有一人因可察的违法乱纪行为受到党纪重处分以上处理的，要追究另一人的责任；“一把手”因可察的违法乱纪问题发生在副职分管范围内的，要追究副职班子成员监督不力的责任；副职班子成员因可察的违法乱纪行为受到党纪重处分以上处理的，要追究“一把手”的责任，促进相互监督责任机制的形成。
同时要保障纪检监察部门充分行使职权，建立人财物相对独立的监督机构。借鉴国务院向重点大型企业派驻稽查特派员的做法，由企事业单位的纪检监察、审计等部门组成督察机构，补充和拓展监事会职能。纪检监察负责人依法进入监事会并担任相应职务，把纪检监察监督直接转化为监事会的法定监督，既可以弥补监事会监督形成的空档，又能使纪检监察以监事会名义对企事业的领导干部进行名副其实的监督。目前，一些企事业单位的审计设在财务部门，纪检监察设在政治部门，很不利于监督。鉴于审计和纪检监察监督职能基本一致，都是对企事业单位经营状况实施监督，成立审计纪检监察机构，将审计部门由原来的一把手领导，改为审计纪检监察部门由纪委书记直接领导，独立进行执纪执法，以形成和经营管理系统平行的监督系统，与企业经营班子形成监督与被监督的关系。把事后监督与事前监督及事中监督相结合，实现对企事业单位经营管理的全程监督。
完善权力监督制约机制，还要充分发挥职工群众的民主监督作用，赋予职工群众“知情权”、“发言权”和“评判权”。实行政务公开制度，提高权力运作的透明度。防止和克服幕后交易、越权行事、以权谋私、徇私舞弊等问题。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理，实施领导干部述职、述廉制度。充分利用信息网络技术，拓展监督渠道。建立领导干部工作圈、生活圈和社交圈监督网络，让权力寻租活动暴露在阳光下，使职工群众“无法监督”成为有效监督。
第三、建立激励机制。高薪不一定养廉，但高薪肯定比低薪容易养廉。建立激励机制，合理提升企事业领导干部的收入，缩小收入与付出的差距，使领导干部感到公平，是一种比较现实的办法。
一是实行养廉公积金制度。在企事业单位把领导干部的利益收入与经营规模、资产增值、经营业绩、状况、职工收入水平、创新能力、发展潜力和职级待遇等利益挂钩。每月为领导干部存入一定数额的廉政奖励资金，等其离职或退休后再全额发放。这既是对领导干部廉政行为的肯定和褒奖，也加大了领导干部腐败时所付出的成本。同时可加大治理权力寻租的法定成本，实行重罚（经济处罚）、重处（党纪、政纪、法纪的处罚）并用，使腐败分子在政治上、经济上得不到任何益处，特别是对那些贪污贿赂数额巨大的腐败分子，在施以重处的同时，必须施以重罚。否则犯罪分子可能会为了巨大的预期收益挺而走险，即以巨大的法定惩罚成本换取巨大的经济收益。因此，重罚的尺度应大于或至少等于犯罪分子的经济收益，使其无任何经济利益可图。这样就能促使领导干部全心全意搞好经营来体现物质层面的自身价值，而不必用其他不合规不合法的方式来满足利益追求。
二是建立符合企业家身份的年薪制度。岗位工资、生活津贴、按月取酬是企事业领导干部现行的薪酬方式。中纪委近年来一直强调，企业领导干部不准违反规定领取报酬，但在实行月薪制的情况下，企事业单位的领导干部的很多收入不容易掌控，比如节日补贴、成果奖励、项目奖励等各种名目的随机性收入。作为一名企业家，他的薪酬应当决定于他所经营管理的企业在一个周期内的经营业绩，这个周期一般都是以一年为单位。年效益决定企业家的年薪。因此，建立符合企业家身份的年薪制度，既能够把企业的经营和企业领导干部的报酬结合在一起，又能监控领导干部的薪酬收入。
三是建立职务消费货币化制度。企事业领导干部在廉洁自律方面的问题，较为普遍的是表现在职务消费方面，就其性质是低于违法违纪层面的，但就其影响却因为面广人众不可低估。目前，企事业单位的领导干部按职级有各种职务补贴，领导干部职务消费仍然停留在计划经济时期的状态下，是典型的供给制模式，为权力消费提供了便利。虽然企事业单位建立了差旅、交通、通讯、招待和包干、切块、审计等内部制度，但是，经费的开支总是与签批、核销、审批等权力相关，这就形成了职务消费的无底洞，大量的浪费和流失就这样产生了。如果能用经济的手段解决经营管理中的问题，根据领导干部的经营业绩，把职级相符的合理的职务消费列入酬薪，使职务消费货币化，就能或者消除减少权力腐败的空间。
文章来源：（宣教室）
