(一)加强财政监督是新时期公共财政建设的客观要求，是维护全局和社会公共利益，促进党风廉政建设的需要。 在社会主义市场经济条件下，企业和个人成为独立自主的市场主体。经济基础的这种变化，从根本上转变了财政活动是政府集中和使用自己财力的状况，逐渐显示出财政的公共性质，即此时的财政收入来自社会公众，来自纳税人；财政支出是政府在替社会公众、替纳税人用钱，因而必须按照他们的意愿行事。因此，所有的财政活动都必须对社会公众、对纳税人负责，都必须由他们来决定和监督。正是这种变化，使得此时的财政转变成为社会公众的财政，即公共财政。但是，市场主体通常以实现自身利益最大化为目标，当局部、个人利益与社会公共利益发生冲突时，各活动主体首先保全自身利益，社会利益和公共需要必然受到损害。因此，目前经济领域违法违纪问题十分严重，通过财政监督，对财政分配活动过程的合法性、有效性进行监督与检查，可以促进财政领域的各种权力制约机制的建立，将财政行为纳入制度化、法制化轨道，创建“阳光财政”，保证公共需要的满足和社会公众利益的实现，实现财政“为民当家，为民理财”的最终目标。同时，通过强化财政监督，加大对违法违纪案件的查处，可以教育党员干部勤政廉政，有利于加强党风廉政建设。

　　 (二)加强财政监督是保障市场经济条件下发挥财政职能，确保财税政策目标实现的基本条件。 众所周知，市场经济条件下的公共财政具有收入分配、资源配置、稳定经济和财政监督四大职能，它们相互促进，相互制约，形成不可分割的财政管理有机整体。而财政监督职能是保障其他三项职能顺利实现的基本条件和基本保证。没有监督的分配必然是无序的分配；离开财政监督，资源配置将会偏离正确的方向；没有财政监督，财政的各项政策就很难得到贯彻落实，稳定经济发展只能是一句空话。因此，如果不能有效发挥财政监督职能，其他三项职能就难以得到顺利实现，财政管理就难以加强，建立公共财政体制也将失去保障。因此，要健全财政职能，强化财政管理，确保财税政策的贯彻执行，就必须采取切实措施，发挥财政监督的功能和作用。

　　(三)财政监督是构筑财政内部制约机制、规范财政管理的重要保证。财政监督不仅包括对外监督，而且包括对内监督即财政内部监督检查。它包括上级财政机关对下级财政机关财政分配行为及其管理活动的监督和财政监督机构对本级机关内部各职能部门财政分配行为及其管理活动的监督。因此，加强财政监督，完善监督制约机制，是从源头上减少和防止财政资金分配过程中可能发生的违法违纪行为的重要手段，是进一步建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设的需要。

    (四)加强财政监督是完善经济监督体系，整顿规范市场经济秩序的迫切要求。当前，我国经济运行的质量和效益正在日益提高，但是经济运行中仍然存在着十分突出的矛盾和问题，财经纪律松驰、财税秩序混乱的问题没有从根本上得到遏制，偷税、骗税和随意减免税现象时有发生。财政支出“重分配轻管理”比较突出，挤占、挪用财政资金问题层出不穷，财政资金使用效率较低。会计基础工作薄弱和会计信息失真问题普遍，私设“小金库”和资金体外循环的问题也很突出。社会中介机构执业质量参差 ，无序竞争状况仍然严重。这些问题的存在，不利于国民经济的健康、协调、快速发展。因而，强化财政监督工作显得十分迫切和必要。

　　二、当前财政监督工作存在的主要问题

　　(一)财政监督法制建设滞后。 市场经济是法制经济，财政监督作为一种经济监督活动，也必须有法可依，做到依法行政。建国以来，我国财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法滞后的局面仍没有从根本上扭转，财政法律、法规对财政部门履行监督职能的规定不完整、不系统。截止目前，我国还没有一部完整和权威性的专门法律，明确对财政监督的职责、内容、手段等作出具体的法律或行政性规定，在一定程度上影响和妨碍着财政监督向高层次、深领域、全方位发展的进程，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。

　　(二)财政监督方式单一，程序不够规范，制约了财政监督为财政管理服务效能的发挥。长期以来，由于受到财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是对财经领域的某些突出问题采取综合或专项治理的方式进行。从监督内容看，表现为对财政收入检查较多，对财政支出监督少；对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。从监督对象看，对外部的监督较多，对财政部门内部的监督较少。从监督方式上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。而上述因素致使很多财经违纪违规问题都要既成事实后才被发现，从而造成财政、税务等领域的违法现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势。同时，财政监督的内部工作程序也存在不够规范的问题，影响了财政监督的效果。

    (三)财政监督机构不健全，监督力量分散。 当前大部分地方，财政监督机构及队伍基本保持在财务税收大检查时的水平上，没有得到及时的调整与充实，甚至有的地方还有减弱。特别是财务税收大检查结束之后，轻轰烈烈的检查任务取消了，一些财政部门认为财政监督的任务少了，无事可做了，使财政监督机构在近几年来出现了不该有的发展状况。据初步统计，陕西省121市、区、县级财政部门，仍有20个没有设置财政监督机构，且机构、名称、规格、编制不统一，监督力量分散，有的财政监督职能分为多个处室单位来实施，有的由业务处室兼管。省财政厅财政监督专门力量虽然较强，但却分散在监督检查处、财政督查员管理处、重点项目稽查特派员处等三个不同的处室，没有形成整体合力。这种局面不仅很大程度上削弱了财政监督力量，致使财政资金分配过程中的权力制衡和监督检查机制严重滞后，使一些财政部门内部管理松驰，不断出现一些比较严重的财经违法违纪问题，甚至产生大量挪用贪污国家财政资产的案件。

　　(四)财政监督和其他经济监督，财政内部业务部门和财政监督专门机构、监督者和被监督者对象之间的关系尚未理顺。 我国的经济监督部门众多，财政监督、审计监督、税务监督、国企稽查、社会审计监督共同构成一个经济监督体系，对经济运行进行全过程、全方位的监督。这些监督部门都是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象。但由于没有从法律上严格规定各自的工作边界，因而在实际工作中经常出现多头检查、重复检查或监督不到位的现象，而且检查结论不能互相利用，造成人力、财力的浪费，不仅加重了被监督单位的负担，也使得监督成本提高，经济监督取得的总体效果不佳，影响了财政监督的总体效果。同时，财政内部业务部门和财政监督专门机构之间的关系也未理顺。财政监督是财政业务部门与财政监督专职机构的共同职责，但在实际工作中，业务部门往往认为财政监督是财政专门机构的事，财政业务部门就是负责具体财政的业务，不涉及财政监督。在这种错误认识的支配下，使财政监督的第一道防线失去作用。财政业务部门往往只把预算的编制与执行作为其工作的重点，不太过多地关注管理环节中监督职能的发挥，往往忙于资金分配，而忽视对资金使用情况的监督与管理，缺乏与财政监督机构配合的沟通意识，与财政监督机构互相支持互相协调的主动性不强，财政监督机构无法及时获得准确信息。在开展财政监督过程中，财政监督机构要反复征求财政业务部门的意见，能不能检查，何时进行检查往往取决于业务部门的意志，这种情况不仅不利于对财政专项资金实施及时监督，同时无形增大了检查难度，加大了财政监督的工作量。

　　(五)财政监督信息网络不健全。 财政信息网络是一个十分庞大的系统工程，当前，我省“金财工程”虽已开始启动，但仍然很不健全。信息渠道不够顺畅、反馈不够及时，不利于财政监督工作的开展。一是财政部门和收入征收单位、国库部门、预算单位尚未　　实行联网，财政监督机构不能详细、及时掌握财政收支情况。二是由于没有相应的技术支持，财政部门内部各部门之间难以建立沟通、协调制约机制和有效的监督决策辅助系统、监督信息支持系统，使得财政监督人员在某些问题上要反复查询，不仅浪费了检查时间，而且增加了检查成本。

　　三、强化财政监督的对策

　　(一)借鉴国际经验，建立健全适合我国国情的财政监督法律体系。 建立健全财政监督法律体系是财政部门依法行政的首要环节，是有效开展财政监督工作的重要保证和客观要求。国际上财政监督根据监督主体不同，主要有三种类型：一是立法监督制度，即制定财政、国有资产、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家财政，监督主体向国会负责，如英国、美国等。二是司法监督制度，即按宪法和其他专门法律审核国家财政预算决算和税收财务等，执法主体是独立的审计法院，具有司法性质，如西班牙。三是行政监督制度，即由政府根据核定的财政收支计划，检查处理违法行为，其特点是置于政府领导之下，隶属于财政部门，如冰岛、瑞典等国。这几种监督制度各有利弊，立法监督具有独立性、权威性的优点，其监督权掌握在国会手中，避免各级政府的干扰，不足之处是监督部门不能及时掌握有关信息，监督效率不高。司法监督具有独立性强的特点，立法与司法分离能充分发挥监督的力度。行政监督的监督权掌握在政府行政机关手中，便于及时掌握财政运行情况和存在的问题，具有及时、高效的优点，但是这种管理权与监督权没有分离，使这种监督制度缺乏独立性和透明度。

    从我国的实践来看，仍是较为单纯的行政监督，明显缺乏权威性和规范性，另外由于我国　法制建设普遍滞后，使其本应具有的及时、高效的优点也没有得到充分发挥。借鉴国际通行做法，我国应建立“立法监督+行政监督”的复合型财政监督制度，这种监督的特点是以法律、法规规范财政行为，在整个财政资金运行过程中，把财政监督贯穿于整个财政管理过程之中。因此，要尽快制定《财政监督法》，明确财政监督的定义、职责、任务、权力、义务和工作程序。其次，要尽快颁布《违犯财政法规行为处罚条例》，明确处罚种类和尺度。同时，对现有的部门规章要进一步进行清理，完善、修订部门规章和规范性文件。制订对行政事业单位和国有企业银行账户发口财政监督管理的办法，使财政资金的运动完全置于财政监督之下。在国家《财政监督法》出台之前，可以考虑先出台地方性的财政监督法规，目前，湖南、安徽、吉林、甘肃等省先后出台了本省的《财政监督条例》，辽宁、湖北、山西、河北等省也正在加紧努力，争取近期出台《财政监督条例》或《财政监督办法》，我省也要加快这方面的工作进度，争取尽快出台《陕西省财政监督条例》。通过建立健全财政监督法律体系，确保财政监督有法可依，有章可循。

　　(二)围绕财政改革，构建财政监督新模式财政监督必须紧紧围绕财政改革和财政中心工作，在监督内容、监督对象、监督方式、监督程序等方面作相应的调整，积极构建适应社会主义市场经济要求的财政监督新模式：一是在监督内容上，要由重收入检查轻支出检查向收支并重转变，从对单一事项和某个环节的检查向实施全方位监控转变。财政监督应当涵盖财政收支的全过程，以体现财政管理特色，充分发挥财政监督评介、预警、监测、分析和矫正等作用。在收入方面，重点加强对税务征收机关和收缴财政性资金的部门征管质量的再监督；在支出方面，重点加强对行政事业费支出、基本建设支出、社会保障资金支出及转移支付资金的监督，特别是在当前我国“重收入、轻支出”思想仍然比较严重的时期，更要加强对财政支出重点项目、大额资金使用效益的监督，确保财政资金运行的安全、可靠、准确和高效。

　　二是在监督对象上，要从重视外部监督向内外并重转变，特别是要进一步强化财政部门内部监督检查工作，不断提高财政运行质量。财政部门的内部监督检查，是一种预防机制和自我
纠正机制，目的是健全制度，堵塞漏洞，保障财政资金安全，保护财政干部；同时，也反映财政部门内部管理水平和自我评价。目前，不少地方把内部监督检查作为一把手工程来抓，值得借鉴。陕西省这方面的工作也已经启动。去年，省财政厅对16个业务处室及财务独立核算单位进行了内部审计，并对6个单位进行重点检查，效果良好。今后，各级财政部门要将内部监督检查作为监督重点予以推进。

　　三是在监督方式上，要由重事后监督、突击性检查为主转变为日常监督与专项检查并重，事前、事中、事后监督并重的方向上来，实现财政监督的经常化、制度化。事后突击性检查的
最大弱点是突出了财政“补救性”，弱化了财政监督的“预见性”和“防范性”，不符合经济发展科学观，且在实施财政监督过程中对既定事实进行纠正，增加了难度，加大了成本，降低了效率。日常性监管和重点项目专项检查，是一种“双轨”科学运行模式，是财政监督“预见性”、“防范性”和“补救性”有机统一。日常监督通过对财政资金运行起始阶段的论证、预测，制定各项保障机制，确保目标的实现；通过对运行过程的跟踪，及时发现偏差并予以纠正。通过加强日常监督检查，使之与专项检查紧密结合，逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查核证相结合，涵盖资金运动全过程的监督框架，以体现财政监督的严密性、及时性、防范性和有效性，充分发挥财政监督的整体优势。

　　四是在监督程序上由主观随意性向规范化、制度化转变。近年来，财政部先后颁发了《财政部内部监督检查工作暂行办法》等，陕西省也已经制定了《陕西省财政厅加强财政监督检查
工作纪律的通知》、《陕西省财政厅委托会计师事务所等社会中介机构进行财政专项检查暂行规定》、《陕西省财政厅机关内部监督暂行办法》、《陕西省财政厅内部监督工作规则》、陕西省财政厅监督检查工作纪律》等。这些办法、规定的出台，不仅有效建立起财政监督较为完备的法律体系，为财政监督提供强大的制度平台，而且使财政监督科学化、规范化迈上了新的台阶。今后，一定要加大工作力度，进一步完善相关的制度，确保这些制度、办法落到实处。

　　(三)妥善处理财政监督与其他经济监督的关系及财政监督专门机构与财政部门各部门之间的关系一是要处理好财政监督与其他经济监督之间的关系。财政监督是政府财政管理部门及其专职机构，围绕强化财政管理、服务财政改革这个中心，通过审查稽核、跟踪监控、专项检查等方式，对资金运行全过程进行监控的一种经济活动。财政监督的范围应该是：对财政收支过程中的日常监督和再监督，确保财政收入支出安全有效，其特点是事前、事中、事后的全过程监督。审计监督是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》的授权，对被审计对象执行国家财经政策的法律、行政法规、规章制度和单位制订的内部控制制度的情况，以及财政收支行为、财务收支行为及其有关经济活动情况的真实性、合法性和效益性进行审查，评价被审计对象的经济责任，维护财经纪律，维护国家利益和被审计对象合法权益的一种经济活动。其特点主要是较高层次的事后监督。税务监督主要是国家税务机关依据《税收征收管理法》授权，对纳税义务人、扣缴义务人执行税法、履行纳税义务和扣缴义务的行为，以及影响纳税的各个工作环节进行稽查，保障国家的税收收入，保护纳税人合法权益的经济管理活动。税务监督的范围应该是：对纳税人履行纳税义务的情况进行审核监督，侧重点是纳税环节。社会中介机构监督是一种社会监督机构，指会计师事务所、审计师事务所等经济鉴证类中介机构依法对委托单位的经济活动进行审计、评估，并据实作出客观评价，其特点主要是对微观经济活动进行的监督。各监督机构要进一步明确职责，加强协作和沟通，切实维护财政法纪的严肃性。财政监督与其他经济监督既有联系又有区别，在实际工作中，需要相互配合，相互支持，同时也要相互制约，只有这样，才能真正从工作上形成合力，建立和健全完整的经济监督体系。

　　二是要理顺财政监督专门机构与业务部门的关系，建立起财政内部监督与再监督机制。财政监督专职机构和财政业务部门都是财政运转流转链条中的一个环节，二者的紧密配合，是确
保财政活动运行平稳、安全的重要保障。我国目前财政业务部门设置的主要依据是财政业务活动的相似性设置相应的业务部门，建立对应关系进行归口管理，同时上级业务部门对下级业务部门负有监督管理责任，而财政监督专职机构并不从事具体的财政业务活动，主要职责是对财政业务部门人事的活动进行监督，二者紧密联系，共同构建成我国公共财政制度的体制框架。财政业务部门的活动内容是财政监督专职机构进行监督的主要范畴，财政监督专职机构主要针对财政活动中的决策和执行情况，对预算部门编制、预算决算是否符合预算法要求、税收征收部门是否按照国家税收法律规定足额及时使税收入库、财政支出的执行部门是否按照预算安排范围进行投入，支出投入是否取得了预期效果等进行监督。一方面，两者的根本目的是一致的，都服从于财政改革和财政管理；另一方面，财政监督专职机构工作的开展以其他业务部门的业务工作为基础，而财政监督专职机构的监督又是其他业务部门有效开展业务工作的保障措施和管理补充手段之一；同时，财政监督专职机构与其他业务机构还有着监督与被监督的关系。

　　财政监督专职机构的财政业务部门的这种关系表明，财政监督是财政监督机构与财政业务部门的共同职责，财政监督机构与财政业务部门的工作关系是一种支持协作的关系。因此，从
总体上讲，财政监督必须伴随财政资金的运行过程，在财政管理环节上建立三道监督防线：第一道防线，要切实做好拨付资金使用情况的监督检查，主要由财政各业务部门来完成。要结合财政管理实际，建立健全一套涵盖财政内部运行全过程的内部监控制度，如内部资金运行制度、对账核查制度、内部财务手续传递分离制度、经办业务用印制度、预算外收入监督管理制度、收支审核制度、预决算监督审核制度等，从财政收入征管入库、划解到预算编制、批复审核，再到资金的拨付，对财政资金运行各个环节，各个阶段，进行科学规划和组织设计。简而言之，哪里有财政资金，哪里就必须有财政监督。第二道防线，要建立跟踪问效和绩效评价体系，也主要由财政业务部门来完成。要对财政部门完成各种既定任务的情况进行绩效评价，揭示管理过程中普遍存在的问题以及影响效果的主要因素，并在今后的工作中切实加以改进。第三道防线，专项检查，主要由财政监督专门机构来完成。特别是对涉及国计民生的重点支出，都要定期进行专项检查。2003年，陕西省财政厅监督检查处会同有关处室先后开展了中小学危房改造、基本建设投资经营性投资、技术改造、天然林保护等资金使用情况检查，这些都是由财政监督专门机构牵头组织的，效果很好。通过建立并落实好这三道防线，就一定能够实现对财政资金事前、事中、事后全过程的监督，确保财政资金的安全、完整与有效。

　　三是要处理好与被监督对象的关系。财政机关要做好财政监督的宣传工作，让被监督对象充分认识到，财政监督职能与分配职能同时存在，财政监督贯穿于财政分配的始终，有财政分配就必须有财政监督，它是政府监督的有效手段之一，从而使监督对象理解财政监督，服从财政监督，支持财政监督。

　　(四)整合监督机构，提高人员素质。当前陕西省财政监督机构建设整体发展水平很不平衡，改革开放以来基本没有取得长足的进步和发展。特别是一年一度的财务税收大检查工作结束后，由于没有一个统一的体制标准模式，省与省以及省、市、县各级财政监督机构设置五花八门，具体表现为名称不统一，人员数量不一致，有的与纪检监察部门合并，有的由财政业务部门代行职能，有的分为几个不同的分支部门。这种状况严重弱化了财政监督职能的发挥，而且不利于财政监督工作的统筹规划，也不利于监督资源的有效合理利用，同时还加重了被查单位的负担。解决这一问题首先要出台陕西省《财政监督条例》，用条例的形式明确财政监督机构名称、职能、人员编制等事项，指导全省财政监督机构的规范工作。其次，要按照财政部的财政监督机构设置模式，将陕西省财政部门具有财政职能的处室整合归并，成立财政监督检查局。省级财政监督检查局主要职能应是，制定本省财政监督的政策和制度；监督财税法规、政策的执行情况；对全省财政系统财政监督检查工作进行业务指导；组织协调重大或专项财政监督检查；监督财政收、支的情况；监督财政资金的绩效和重点建设项目资金使用情况；监督行政事业单位国有资产财务管理；负责会计信息质量的监督检查；对注册会计师实施行政监督；依法查处重大违反财经纪律案件，管理财政监督派出机构；负责分管区域上缴各项转移支付资金和重点支出资金的监督检查；开展财税法规的宣传工作；对内部开展内审工作。监督检查局由局机关和派出机构两部分组成。

　　 在此基础上，要完善财政内部监督检查、审理、处罚“三分离”机制，克服财政监督人员既当运动员，又当裁判员的弊端。要加大对违纪案件的查处力度，对财政内部的违规违纪问题，视问题大小报经纪检、监察部门给予行政或组织处分，连续两个年度内检查不合格的处(科)室负责人应给予调离、降职等处罚。特别是对重点问题、举报案件要集中力量严肃查处，以维护党纪国法尊严，确保内部监督工作质量，达到惩治极少数，教育大多数，净化理财风气的目的。严肃财政内部监督检查纪律，明确检查组长负责制，以保证财政内部监督检查公正、公平，严格、规范。同时，要高度重视财政监督队伍建设，对现有人员要加强培训，并重视、充实配备高素质的监督人才。今后的财政监督干部，不仅要懂财会，会查账，还必须具备丰富的经济理论和财政管理知识，真正建立一支知识结构合理、业务熟练、政策把握能力较强的财政监督队伍，使干部队伍的素质适应新形势下财政监督工作的需要。

    (五)加强财政监督信息化建设。

    在科学技术高速发展的今天，在市场经济多种利益关系错综复杂的情况下，财政监督必须充分运用现代科技手段，建立全方位、宽视野的电子信息网络。信息系统应联通财政内部职能机构的局域和连通上下财政部门、监督对象和各监督、征管机构的广域网，全面追踪监测财经活动，提高财政监督效应，要结合“地政工程”，开发一批适合我国国情的财政监督管理软件，以计算机网络技术为依托，充分发挥计算机在财政监督中的特殊作用。一是要建立信息采集系统。对监督客体相关活动运行状况信息的全面、及时采集为目标，调整和完善财政监督管理、检查运行机制和考核体系。结合财政监督检查、审计监督等监督部门的工作实际，对性质严重、手段隐蔽和情节恶劣、违法违纪金额较大的单位和个人违法违纪情况，归入典型案例库。通过系统、科学地分析个案特点，研究发现被查单位违法违纪的规律，充分发挥典型案例在财政监督管理中的预警作用。通过对典型案例的创析，为财政监督干部依法开展监督检查提供业务技术参考。二是要建立信息归纳分析系统。以不断提高监督管理、重点检查、专项检查活动的科学规划能力和对所采集信息的归纳、分析水平为目标，保证对监督客体相关活动运行状况信息的科学使用。通过建立财政监督信息反馈系统，实现对其他业务系统运行的实时控制，及时反映财政运行过程中的倾向性、方向性情况，将产生问题的原因及提出的意见或建议等通过业务管理系统与决策部门取得联系；通过建立财政资金支出效益评估和监控体系，促进财政资金使用效益优化。三是要建立信息传递系统。以迅速、畅通的信息传送渠道为目标，建立以财政监督机构为主、各业务机构为辅的监督检查网络体系，充分发挥各业务机构联系范围广、关系直接的长处，形成制度规范、措施严密的监督管理网络。加强与审计监督、税务监督之间的联系，实行联系会议制度，建立案件移送制度和重大案件联合办案制度，对违反党纪政纪的呈请纪检、监察部门处理，对触犯国家法律的移交司法机关查处，保证信息的传输，满足政府管理工作的需要。