针对基层财政所发生的严重违纪违法问题，我们组成课题组深入南郑、城因、宁强 等县的七个乡镇财政所，就乡镇财政所的管理体制、岗位设置、资金运行、规章制度、监督 机制等进行了较全面的调研。并对乡镇财政资金管理的现状、存在问题和今后如何加强基层 财政资金管理进行了较深入的分析与探讨。
一、目前我市乡镇财政资金管理的现状
按照“一级政府、一级财政”的原则，上世纪80年代初，撤社建乡之后，普遍建立 了乡镇财政，建立乡镇财政的初衷是调动乡政府的理财积极性，一是积极增收，二是尽量节 支。截止2003年底，我市共建立乡镇财政所235个，乡镇财政干部职工1912人。
1、乡镇财政所管理体制
乡镇财政所的管理体制，各县区普遍实行条块结合的管理体制，即乡镇财政所的人 员、业务归县区财政局管理，党团关系归乡镇党委管理。具体工作是在保证执行上级财政政策、预算安排、税收计划的前提下接受当地党委、政府领导，筹划、安排各项财政收支活动。 2.乡镇财政所的岗位设置乡镇财政所岗位设置分为三类：领导岗位，设所长、副所长；直接管理财政资金的会计岗位，设总预算会计、农财会计、农税会计、两税附加会计、预算外资金会计、专项资金管理会计、经费会计；其它岗位，是不担任以上两个岗位的财政所工作人员岗位。
3.乡镇财政所管理的资金
乡镇财政所管理的资金有农业四税、乡镇工商税、农业税附加、上级转移支付资金、专项资金、预算外资金、其它资金等。2003年度，全市乡镇财政收入1.9亿元，占全市地方财政收入30%，乡镇财政预算支出2.4亿元，占全市财政总支出的13%，加上会计集中核算资金、各项专款和预算外资金，年度全市乡镇财政所资金运行总量不低于10亿元。
4.乡镇财政所的资金运行
乡镇财政所的资金运行采用多账户制管理运行。设有预算、农财、农税、预算外、经费、两税附加、救灾扶贫、临时账户(如高速公路资金)等账户。每个账户都设有总账、明
细账。除预算、预算外、农税三个账户只能用于转账外，其余账户均可进行转账和提取现金。一般实行一人管理一个账户或一人管理几个账户。经费账户分设会计出纳，其余账户由管账人员管理发票、支票、印鉴和会计档案，收支由财政所长按具体事项安排办理，报表报所长审核。
由于乡镇财政在农村经济和社会发展中所处的重要位置，随着形势的发展，近几年，各级财政部门为了加强乡镇财政资金管理，根据各自实际，积极探索，推行了一些改革措施。这些改革措施的实行，为乡镇财政资金安全和高效地运行，发挥了重要保障作用。但从总体情况看，目前乡镇财政资金和财政所的整体管理格局基本上仍延用着八十年代初设定的模式。现实工作中实施的一些改革措施大多都还处在或在一县、或在一镇、或对某项工作的分散试验阶段，有的还属工作措施和办法，还没有全面系统地加以总结、规范，上升到科学化、规范化、制度化的层面。因而，当前乡镇财政资金和乡镇财政所工作在内部管理和外部监管两
个方面都还存在着许多缺陷。
二、乡镇财政资金管理中存在的突出问题
通过对乡镇财政所现行管理结构和资金运行的调查，联系个别县财政系统典型案例的发生过程，我们对现行乡镇财政管理模式进行了系统地分析，找出了存在的突出问题，归纳起来，有以下几点：
1.条块结合的管理模式存在着体制性的缺陷
在现行体制下，乡镇对财政所的监管仅限于乡镇人大年度对预决算执行的审议和乡镇政府对财政预算支出安排使用。县财政局对乡镇财政所的监管主要依据各业务科室管理的资金对应检查和年终决算审核汇总报表，对乡镇财政所日常资金运行的全面、系统性的监控机制没有建立。乡镇政府依法能管，但因乡镇财政所干部任用和主要业务属上级管理，乡镇难以对财政所实施全面监管。县财政局依体制能管，但没有像金融系统那样建立动态监控机制。都不能从每天乃至中短期内资金运行中发现问题，只能通过检查或暴露发现问题。乡镇政府与财政所之间缺乏职责明确的管理协调机制，极易产生相互推诿现象，以致形成体制性缺陷。 2.乡镇财政的现实问题形成了财政所长和乡镇领导随意调拨资金的惯例
目前乡镇财政收支主要依靠农业税收，工商税占的比例很低。农业税一年集中收两次，上半年5-6月，下半年9-12月。维持乡镇日常支出的转移支付资金难以及时到位，这就形成了乡镇财政所长和乡镇领导协商调拨挪用其它资金暂缴税款和暂付支出的惯例。这种惯例由于没有相应的机制予以规范，及易给少数腐败分子制造可乘之机。如南郑阳春镇原党委书记刘贵正和该县圣水财政所原所长胡汉林就是利用了这种惯例，指使财务人员以暂缴税款或暂付支出的名义将资金调出挪用。
3.多账户制分散管理是乡镇资金运行的漏洞
在乡镇财务管理中，除纳入会计集中核算的资金实行单一账户制外，其它资金实行的是专款专户或专项专户的多账户制分散管理。这种管理方式从形式上看，保证了专项资金专款专用，防止挪作它用。但在实际运行中，这些账户一般都是安排人员分别管理，而且管事、管账和管钱均由一人承担，彼此独立，互不制约，支出安排由主要领导说了算，资金运行的透明度很低，加之没有严格的初审复核，内部难以形成有效监督。财务人员如果不坚持
原则，就会造成极大的漏洞。这种多账户分散管理的最大弊端就在于账户间调拨挪用很难控制和掌握。而有关人员采取挖“东墙”补“西墙”应付专项检查则十分容易。例如南郑县圣水镇财政所原所长胡汉林挪用公款案就是利用账户分散管理做的手脚，案发初期，仅发现其挪用公款数万元，后经本人交代，挪用共达114万元。
4.现行的乡镇财政资金监控机制设计不够合理
对乡镇财政资金全面的检查一般2-3年才能进行一次，时间跨度大，周期长，不能及时发现问题。专项资金的检查虽然频繁，但检查缺少系统性或者只注意某一方面。现行的检查大多偏重于结果合规性的审查，且多为对专项资金的专项检查，疏于对操作流程合规性的检查，忽视检查工作的全面性。由于没有总账控制，专项检查一般只查单据和账户，不重视对资金的核查，而且许多检查组是由临时抽调人员组成，没有检查责任机制。这种检查大多数走了过场，就是查出问题也仅仅是泛泛的提一下，纠正处理的少。部分检查者应付差事，一些被检查者应付检查，每年的检查虽多，实质效果并不大，多流于形式。
5.乡镇财政所的内部管理制度过于笼统
我们在调查中仔细研究了乡镇财政所内部管理制度，发现这些制度都是各财政所自行制定的，没有统一针对乡镇财政所工作特点及规律的系统性管理规定。这种状况是历史造成的，应该说，这些各自制定的制度，在实际工作中发挥了一定的作用。但其不足也十分明显，一是约束力不强。具体规定是否得到遵守，要依赖于工作人员的思想觉悟程度和行动上的自觉性；二是权威性低，制度能否切实执行，取决于主要领导的工作责任心和领导能力；三是可操作性差，制度内容规定过于笼统，理想化要求多，执行实施中随意性大；四是对制度的执行没有保障措施。由于这些缺陷，基层财政所在处理日常事务中，往往不能或无法有效地执行制度，而“惯例”或行政命令则成了他们处理业务的主要依据。现实中对坚定执行制度者没有形成有效的保护氛围。在座谈中，部分财务人员对工作中因执行命令而放弃制度表现的很无奈和担忧。
6.对集中权力没有制度规范和运行规则
由于现行乡镇财政管理中存在体制性缺陷，导致管理财政资金的乡镇领导和财政所长权力过于集中，对这部分集中权力没有建立规范的运行规则，更没有有效的约束和监督，存在不少不受制约的权力“真空”地带。且权责配置上规定权力多，明确责任少，甚至有权无责，因而产生违法违纪行为成为一种必然。
7.会计集中核算没有注重资金安全的防范
2002年推行乡镇会计集中核算制以来，对规范会计行为，严肃财经纪律，整顿会计工作的混乱局面发挥了不可低估的作用。但是，我们对乡镇会计集中核算的运行程序和制度设计进行了认真考察，从中发现，在权责分布和管理控制的要点上，过分侧重于效率目标，在服务质量和服务水平上强调的多，而对资金安全目标没有引起重视。如何保障集中核算资金的安全，在关键岗位和环节上，没有相应风险控制措施和严密的制度约束。
8.乡镇财政所岗位设置不合理
乡镇财政所岗位设置中没有总揽全部资金运行的总账会计和总稽核，监督与管理职责集于所长一身，缺乏必要的权力分解和分工，没有明确的岗位责任制。从查阅会计档案中还反映出会计基础工作薄弱的问题。
三、加强乡镇财政资金管理的对策
所调查的三县七个财政所存在的以上问题带有普遍性，是目前乡镇财政管理的主要问题。通过对这些问题的分析，我们认为，加强乡镇财政工作，提升资金管理水平，应从以下五个方面采取有效措施：
首先，改革多账户分散管理为集中管理。
目前，对乡镇财政资金安全影响最大的是多账户分散管理，是财政资金管理的制度性漏洞，应尽快加以改革。一是确立管事、管账和管钱相分离原则，消除三者集于一人给资金运行造成不安全隐患；二是财政所应建立会计总账，实行账户集中管理分户核算，以便于对专户资金运行情况进行集中监控；三是实行资金(包括专项资金)集中管理，建立完善的资金收支管理制度；四是强化预算管理，逐步向单一账户制和国库集中支付过渡。资金集中管理后，保障资金安全是首要目标，防范风险的措施一定要严密。要严禁随意调拨资金，严禁透支、借支，要对账户、支票和印鉴分开管理，要制定初审、复核、稽核、审批的严密程序，并对程序的执行定期检查考核，确保集中管理资金的安全。其次，建立有效的资金运行监控机制。县一级财政部门应设立相应机构，对乡镇财政资金的日常运行建立动态监控机制，对大额资金的波动实行预警制，要有控制风险的反馈机制。鉴于多账户分散管理不能动态地反映乡镇财政资金的整体运行状况，应进行账户整合，设置总账会计，将所有专户纳入总账管理，乡镇财政所每月向县级财政部门的专门机构报送总账报表和分户资金波动说明，如实反映资金运行情况。县级财政部门要密切注视资金的波动情况，进行分析和研究，发现问题及时采取对策和措施，要把报表做为检查和考核乡镇财政所工作的一项重要依据。
第三，重新设定岗位，制定权力运行规则。
对财政所的工作岗位及职能，应统一作出规定，改变目前由所长因人安排工作的状况。要体现专业性，设置几种岗位，岗位具有什么职责都应统一规范，一般不得随意调整。财政所应设置稽核岗位，专司会计账务和资金调配使用情况的审查稽核。稽核职务由上级财政部门直接任命以保证其独立行使监督权。在调整设置岗位的同时，应合理设定职权运行的程序，健全程序运行的规则，限制自由裁量权。对行使职权的方式、程序和时限做出明确、具体、严密的设定。增强权力运行的透明度，特别对“一支笔”审批权要有相应的监控机制。对资金运行设定额度管理，大额资金实行联审会签制，对资金的调拨必须在规定的程序内办理。
第四，建立新型乡镇财政资金管理制度体系。
对乡镇财政所的现行制度进行重新评价，重新组织规划，设计新型制度体系。要形成一个统一的关于乡镇财政所工作制度体系。新的制度设计应把握以下几点：①明确财政所的职能，核心是确保国家和上级政府财政政策的落实执行，在管事权上着重体现依法理财，对具体工作中的资金支配权则应于限制或削减。②制度设计要以保证资金安全，依法管理为目的，条规内容要适合业务特点，逻辑性要强，体现职责明确，相互制衡并便于操作。③对重要岗位和关键环节要有明确的限制措施，建立记录控制、复审稽核等制度，对具有监督职能的岗位应给予独立行使权。④严格贯彻管账、管钱相分离的原则，强化对资金、印鉴、支
票和会计档案的管理措施。⑤建立合理的考评机制，不但要考核绩效，更重要的是要强化对制度执行的考核。对认真执行制度的人员要有保护措施。
第五，对现行的外部监督检查办法要进行改革。
要研究制定监督检查工作的程序、标准和效果指标体系，组织开展检查，要有明确的、详细的、具体的评价指标，提高检查的质量和效果。既要检查账目、单据，更要核对资金。不但要检查结果的合法性，还要检查资金运行程序的合规性。要把检查工作纳入责任管理范畴，增强检查工作者的责任意识，特别是专业监督机构对检查范围内检查后暴露的问题，要负有相应的失察责任。加强外部监督。应明确乡镇党委和政府对财政所的领导权和监督之责，当地党委、政府要 与上级财政部门交流情况，密切配合，共同抓好乡镇财政工作和财政干部的管理。乡镇人大要切实履行依法监督的职责，按法定程序定期审议乡镇财政预决算执行情况。乡镇财经领导小组应定期听取乡镇财政资金运行的整体情况报告。乡镇财政所每月向上级财政部门报送有关财务报表时，还应向乡镇财经领导小组报送。县一级审计和财政部门的专职监督机构的监督检查工作，应该有计划、有目标，每年的检查面不低于50%，交叉进行，以确保对乡镇财政资金每年都能全面检查一次。总之，我市大多数乡镇财政所能认真执行国家的财政法规和政策，勤奋工作，并根据形势的发展和上级的安排，适时地推进一些改革措施，取得了一定成效。但对乡镇财政资金管理及运行中存在的弊端和突出问题，亟应引起各级财政部门认真对待，并切实从内部管理和外部监管两方面入手，加大改革力度，努力使乡镇财政资金管理及运行制度化、规范化。
文章来源：（研究室）
