2021年9月20日施行的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《实施条例》）对监察机关管辖职务犯罪的范围作出规定，包括6类共计101个罪名。

实务中对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，依据相关规定监察机关和人民检察院均有权管辖。但对于监察机关与公安机关均可管辖罪名，实践中如何确定管辖主体颇有争议，适用时易将公安机关管辖的案件作为监委案件管辖，从而影响政务处分和职务犯罪案件定性处理的正当性和严肃性。针对这一问题，笔者结合相关规定和案件办理实际，谈谈监察机关与公安机关共管罪名如何确定管辖。

一、共管罪名管辖范围确定标准

根据《实施条例》第二十六、二十七、二十八、三十、三十一条和《公安部刑事案件管辖分工规定》，监察机关与公安机关共管罪名共计38个，包括重大责任事故罪、职务侵占罪、挪用资金罪等。

对上述罪名，监察机关与公安机关虽然都可管辖，但两个机关的管辖范围截然不同。

监察机关管辖范围的确定遵从“公职人员”和“公权力”两个标准。公职人员在国家的经济、政治和社会中行使公共职权、履行公共职责。从刑事法律的角度来说，公权力即为“从事公务”，判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务。2003年11月13日施行的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第四项规定：“从事公务，是指代表国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动……”从这一意义上说，公职人员完全包含国家工作人员，但公职人员未必都是国家工作人员，公职人员履行公职的范围要比国家工作人员履行公务的范围广。

总结起来，监察机关与公安机关共管罪名由监察机关管辖的情形主要有两种：一种是国家机关工作人员利用职权实施犯罪，如非法剥夺公民宗教信仰自由罪，就是侵犯公民人身权利、民主权利犯罪案件，符合监察机关管辖标准，现均由监察机关管辖，公安机关不再管辖。另一种是公职人员在行使公权力过程中实施的，如打击报复会计、统计人员罪等案件，符合监察机关管辖标准，由监察机关管辖。

二、实务中确定管辖疑难点探析

（一） 基层群众性自治组织中从事管理的人员涉嫌犯罪

以职务侵占罪为例，该罪的犯罪主体不会是国家工作人员，在职务犯罪的侦查职能转隶前，该罪只能由公安机关立案侦查。不过，随着《中华人民共和国监察法》的出台，如果该罪的犯罪主体是在村组织从事集体事务管理的工作人员，其虽然不具有国家工作人员身份，但从事的工作是在履行公职，属于监察对象中的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，是公职人员，那么案件由监察机关管辖。如果职务侵占罪的犯罪主体是普通主体，那么案件仍由公安机关管辖。

（二） 国有企业管理人员涉嫌犯罪

确定此类案件管辖权的关键，在于判断犯罪主体是否为公职人员。

可以作为监察对象的国有企业管理人员主要有三类：第一类是国有独资公司、企业中履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。第二类是经党组织或者国家机关、国有独资公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、指派、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员。第三类是经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中履行组织、领导、管理、监督、经营等职责的人员。

第一类人员属于公职人员，这一点没有争议。对于后两类，实务中容易产生分歧。

《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》规定：“在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。对其利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，应当依照刑法第二百七十一条第一款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。”同时，《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》明确规定，国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，以国有公司、企业人员论。上述规定表明，第二类人员属于国家工作人员，应当归属为公职人员。

对于第三类人员，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》规定：“经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。”可见该类人员属于公职人员。“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”，实务中指上级或者本级国家出资企业内部的党委、党政联席会等。

国有公司、企业中非从事公务的人员并非受国有公司、企业委派，与国有公司、企业无行政上的隶属关系；其依据劳动或劳务合同从事公司、企业事务，并非从事组织、领导、监督、管理公共事务和监督、管理国有财产的工作。这类人员的职务不具有公务性，不能成为《中华人民共和国监察法》所规制的对象，其涉嫌犯罪应由公安机关管辖。如《刑事审判参考》第112集收录的“朱思亮非国家工作人员受贿案”，被告人系某市信用合作联社原主任，利用职务之便收受他人贿赂，法院最终认定为非国家工作人员受贿罪，理由是信用合作联社系农民、企业法人和其他经济组织及本联社职工自愿入股的股份制社区性金融机构，不属于“国有企业或国家出资企业”，朱思亮也并非国有出资企业内部的党委、党政联席会任命，不具有国家工作人员身份。

（三） 公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员涉嫌犯罪

对于这类案件的管辖权，主要从单位是否“公办”及犯罪主体是否“从事管理”两方面确定。

根据《事业单位登记管理暂行条例》第二条，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。故“公办”的含义应为利用国有资产举办，不含“私有”或“民营”成分。事业单位工作人员如从事具体业务性工作，根据2008年11月20日施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条和第五条：公立医院中的医务人员利用开处方的职务便利，以及公立学校中的教师利用教学活动的职务便利，非法收受他人财物的，按照非国家工作人员受贿罪定罪处罚。因上述人员并不行使公权力，并非公职人员，其涉嫌非国家工作人员受贿犯罪，应由公安机关管辖。如果是公立学校普通教师在参与学校招生工作中收受他人贿赂的，因招生工作属于管理活动，该普通教师在招生工作中的腐败行为就涉嫌公职人员受贿犯罪，应由监察委员会管辖。

综上所述，判断案件属于监察机关管辖还是公安机关管辖，应坚持实质认定标准，关键看行为人是不是行使公权力、履行公务，核心是判断其是否“行使公权力”。如果其属于公职人员，就是监察对象，不论是职务违法还是其他违法，监察委员会都可以管辖。如果其虽不具有公职人员身份，但行使了公权力、履行了公务，也应以公职人员论，其涉嫌犯罪仍属于监察委员会管辖。（作者系商洛市纪委监委案件审理室干部）