吴索颜 作

监察建议是监察机关在履行职责过程中，针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责方面存在的问题，提出的具有法律约束力的整改建议。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）对监察建议适用有较为明确的规定，在实践运用中如何准确理解监察建议的内涵、界分及与其他建议的关系，在很大程度上影响着监察建议的规范化适用。因此，实践中有必要明确其与检察建议、司法建议及从宽处罚建议等概念的区别，以更加准确规范运用。

一、监察建议的内涵

《监察法》中，共有4个法律条文涉及监察建议。第十一条规定“监察委员会依法行使监督、调查、处置职权”，并分别对各项职责进行细化解释，第一至第三项分别对应监察监督内容、监察调查范围、监察处置措施，其中，处置措施包括向监察对象所在单位提出监察建议。《监察法》第十三条规定派驻或派出的监察机构、监察专员根据授权提出监察建议。《监察法》第五十二条明确将监察建议列为处置措施之一，其中涉及的第一至第五项不同的处置措施也能与《监察法》第十一条对应。同时，第七十一条还规定了有关单位无正当理由拒不采纳监察建议的法律责任。

综上所述，从《监察法》规定来看，监察建议是监督结果运用的方式，也是重要的监察处置措施。实践中，监察建议在监督、调查和处置各环节中起重要的衔接与协调作用，而不仅仅作为处置职权发挥单一功能。日常监督中，可能并未对涉嫌职务违法犯罪的公职人员展开调查，也不会将个案中对人的调查延伸至单位，单纯因行使监察监督权，发现监察对象所在单位在廉政建设与履行职责等方面存在问题，便由此提出监察建议，这与监察建议属于监察处置的措施并不矛盾。

二、监察建议与其他意见建议的界分

监察建议的适用严格基于监察机关的监察权，其作用对象是公权力主体，而非社会公众。这是区分监察建议与其他建议的关键。监察法律法规中的“建议”“意见”类型多样，但并非所有“建议”都是监察建议。明确监察建议的界限是探讨其法律属性、功能定位等内容的基础。

（一）监察建议与检察建议、司法建议。检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式。司法建议是人民法院充分发挥审判职能，践行能动司法的重要手段。当前，检察建议和司法建议都逐渐向实现综合治理功能方向拓展。三者的区别如下：第一，提出主体不同。监察建议由监察委员会或根据授权的派驻或者派出的监察机构、监察专员提出；检察建议、司法建议分别由人民检察院、人民法院提出。第二，内容不同。监察建议主要涉及对监督对象所在单位的廉政建设、权力制约监督、监察对象教育管理监督、制度执行、履行职责等方面；检察建议主要涉及在履行法律监督职责中发现的再审、纠正违法、公益诉讼、社会治理及其他方面；司法建议主要涉及在审判执行工作中发现的涉及经济社会发展重大问题、行业或者部门工作中存在的普遍性问题等方面。第三，在法律效力和法律责任上不同。无正当理由拒不采纳监察建议的法律后果是“双罚制”，而检察建议和司法建议并不具备此效力。此外，监察建议和检察建议在特定条件下可以修改、变更或者撤回，司法建议目前并未规定变更、撤回程序。

（二）监察建议与从宽处罚建议。《监察法》第三十四条、第三十五条规定了监察机关提出从宽处罚建议的条件和适用范围。赋予监察机关在特定条件下提出从宽处罚建议这一权力，是推动法法衔接、监检衔接的具体体现，为从宽处罚建议与刑事诉讼认罪从宽制度相互衔接提供了规范依据。首先，需要明确从宽处罚建议不属于监察建议，它是一种工作建议。其次，在前置条件上，提出监察建议一般仅需满足根据监督、调查结果即可，而提出从宽处罚建议需经领导人员集体研究并报上一级监察机关批准。再次，在法律后果上，监察对象所在单位无正当理由拒不采纳监察建议将面临否定性法律后果。检察机关对从宽处罚建议若有异议，与监察机关反馈沟通未达成一致意见，则可以不予采纳建议，以保障检察机关依照法律规定独立行使检察权。最后，在制度目标上，监察建议是监察机关推动以案促改、以案促治的有力手段，实现问题整改、制度完善同向发力的重要举措；从宽处罚建议既有利于监察机关履行调查职务犯罪的法定职责，又可促进《监察法》与《刑事诉讼法》的法法衔接。

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