腐败是历史现象和国际现象。反腐是历史难题和国际难题。反腐倡廉，预防为先。“风物长宜放眼量。” [1］从发展的观点看问题，防腐，不仅先于惩腐，而且重于惩腐、胜于惩腐。防腐之本，是制度建设。思考与前瞻21世纪的反腐败斗争，我们会深切地体认，通过与时俱进的制度设计、制度安排和制度创新，最大限度地使腐败现象断根绝源、防微杜渐，是古今中外预防腐败的极可宝贵的共同经验，也是始终坚持“三个代表”的中国共产党，今后加强自身建设、提高执政能力与加快我国和平崛起、确保国家长治久安的必然选择，是贯彻党的十六届四中全会、中央纪律检查委员会第四次全体会议的精神的重大任务，是坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针的固有之义。

　　一、制度建设是根本

　　 制度是要求人们必须共同遵守的办事规程或行动准则。制度比人强，比英雄志士的单打独斗强，比领导干部的善良愿望强，比领袖人物的伟大抱负强。社会主义制度是我国的根本制度。只有这一根本制度才适合中国国情，具有无可比拟的生命力和优越性。同时，我们清醒地看到，我国目前领导制度、组织制度等不少具体制度，均有与社会主义根本制度、与完善社会主义市场经济体制不相适应的地方和不利于反腐倡廉的诸多缺陷。由此，亟需加强制度建设。制度实际上也是一种环境。人是环境的产物，人也可以能动地改造环境。制度环境是看似无形实有形、看似很软实很硬的最大的、最重要的环境。好是如此，不好亦然。这是一条铁律。制度有刚性，使人们感到必须遵守；有惯性，使人们习惯成自然，进而能形成一种集体意识和浓厚氛围；有极大的涵盖性，时间上管长远，空间上管全局。制度的刚性、惯性和涵盖性，揭示了制度的根本性。所以，对于防腐来说，制度建设是根本。

　　 邓小平同志早在1980年就指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”；“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[2]江泽民同志也说：“好的体制，可以有效地预防和制止腐败现象的发生，反之，不好的体制，则会导致腐败现象的滋生和蔓延”[3]；“保证党和国家的长治久安，制度建设是最根本的。”[4]胡锦涛总书记于2004年1月在中央纪律检查委员会第三次全体会议上强调：“十六届三中全会在总结经验的基础上，根据形势的发展变化，提出了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的目标。这是我们党对社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提出的新要求，是加大从源头上防治腐败的根本举措。”[5]历史和现实无不昭示我们，加强制度建设，是我们党走出“其兴也勃，其亡也忽”的兴亡周期律和实现科学执政、民主执政、依法执政的至关重要的保证。

　　 2003年10月底，联合国大会通过了《联合国反腐败公约》。这个第一部全球性反腐败法律文书，形成了国际社会打击跨国腐败的共同准则，并以注重预防腐败为基本理念，专章强调了多学科、广领域的预防战略。同年12月，我国在《公约》开放签署之初就正式签字，体现了党和政府防治腐败的坚定决心，显示了我国共享世界资源、建立国际反腐败统一战线的深邃眼光。中共中央于2003年年底印发、2004年2月公开发表的《中国共产党党内监督条例(试行)》，首要目的是预防腐败和不正之风，最大贡献是为加强党建、防止腐败提供了有力的制度支撑，是建党82年、执政54年、酝酿13年的一部党内法规，是防腐、惩腐的一把利器，是制度防腐的一座里程碑。其后不久，中共中央关于中央纪委、监察部今后要全面实行对派驻机构统一管理的决定，是贯彻《条例》、强化监督和从组织制度的层面上推进党建、预防腐败的又一重大举措。

　　 所有这些深刻论断和重大行动都表明，我们党历来重视制度建设，并逐步自觉地确立了、走上了依靠制度建设、努力防治腐败的思路和道路；我国加大了从源头上防治腐败的力度，标本兼治的着眼点和着力点正在前移，其中关口前移是预防腐败，支点前移是制度建设，而制度建设则是预防腐败的根本。

　　二、制度缺陷是要害

　　 一种社会现象反复发生，必有其深层次的原因。“前腐后继”、“前仆后继”的腐败现象也是如此。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，目前又正值社会转型时期、发展关键时期、改革攻坚时期、稳定敏感时期。这一时期腐败易发、多发，带有某种历史的必然性，而危害性也尤为严重，是社会的最大公害，是党和国家的最大内忧。特别在2010年前后，是我国国家安全的“危机多发期”，而腐败问题可能、也容易成为危机的导火索。解析腐败成因，自律不严说、道德失范说、官员寻租说、权力失控说、历史传统说和外来影响说，各有合理之处，不乏真知灼见，但都没有抓住要害。我国目前腐败滋生和蔓延、易发和多发的一个深层原因和要害所在，不是别的，是多项具体制度的缺陷。质言之，上述各种说法揭示的，恰是制度缺陷的一个侧面或反映。因有制度缺陷，就使腐败行为的主体有空可钻、有机可乘、有利可图，甚至有恃无恐。制度缺陷必然造成制度性的腐败。制度性的腐败是最可怕的腐败。

　　 当前，我国防腐制度的缺陷，突出而又严重的表现，主要有三个方面。

　　 第一，奖廉制度扭曲。防腐、惩，腐，需要倡廉，但很不够，更紧要的是奖廉，这样才能做到激励与约束的有效结合，有助于解决现实生活中所在多有的“廉洁吃亏，腐败得利”的现象，有助于克服一些本想洁身自好者的心理失衡、行为失范、政治失足的问题。我国的传统文化，精华很多，也有糟粕，还有不少半是半非的东西。如，对升官发财，就要继续清算；对“安贫乐道”，就要重新审视。“乐道”很好，“安贫”不对。邓小平同志一再强调，“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”我国改革开放以来的辉煌成就之一，就是贫困的发生率由1978年的30％下降到2003年的3.1％，即贫困人口由2.5亿减少到2900万。当官当然不能先富，但也不可让清廉勤政的人老是受穷。时至今日，还要人“安贫”，不仅过时、错误，而且非常有害，害处之一就是使少数人自觉或不自觉地走上了以腐求富的邪路。实际上，“清”、“贫”相连是一种制度的过错，是一个社会的悲哀；“安贫”是有违社会主义本质的陈腐说教，是有违社会主义市场经济和以人为本、全面协调可持续的科学发展观的无理苛求。

　　 第二，监督制度乏力。我国的监督制度，数量不少，在实际运作中却经常显得乏力，存在着“事前基本没有监督、事中基本难以监督、事后基本不是监督”的状况。尤其是党政监督制度，主要实行“双轨制”，即监督机构既受上级主管部门领导，又受同级党委和行政机关领导。这种“同体监督”的制度，非但“议行合一”，甚至监督也混在其内。由于监督机构的人、财、物及多种切身利益，无不仰赖于、受制于、依附于、捆绑于被监督者，缺乏应有的权威性和相对独立性，被软化、弱化、矮化和边缘化，形成了助手监督“班长”、被领导者监督领导者的尴尬局面，陷入了既有求于他又要监督他、很想监督他又不敢监督他的两难窘境，必然使监督呈现被动、滞后，疲软、乏力的态势，起不到对权力应有的制衡和约束作用。这种监督制度的乏力，最直接的表现和最严重的后果，就是有的主要负责人乱用、滥用职权，进而滑向腐败。

　　 第三，“一把手”权力失控。我国现行的党委领导架构，基本上是一把手体制。有的“班长”异化成了家长、“老板”或“党内个体户”，一元化变成了“一人化”，权力失控相当严重。很早就倡导实行党内制度监督的邓小平同志，严肃指出：“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”［6］党委中的其他领导成员，在其分管的部门和领域，也成了一把手，往往也是他一人说了算。这是一把手体制的自然延伸和权力转借，更放大和加重了这一体制的缺陷。这一体制缺陷的弊端在于，使党的民主集中制遭到破坏，一把手的权力严重失控，权为民所用变成了权为“我”所用，导致了权力的个人化、私有化、团伙化、甚至绝对化，诱发了腐败现象的产生，并难以遏制，难以查处。为了减少和消弭这方面的缺陷，循序渐进地由试行到推行地方的党的代表大会常任制、委员会全体会议票决制，是大势所趋。

　　三、制度创新是保证

　　 加强制度建设，消除制度缺陷，贵在制度创新。江泽民同志先后指出：“要针对容易产生腐败现象的具体体制、制度和薄弱环节，通过深化改革和体制创新，建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制”［7］；“全党要不断总结和探索有利于提高领导水平和执政能力、提高拒腐防变和抵御风险能力的新办法和新制度。”［8］胡锦涛同志在中央纪委三次全会上指明：要“加强党风廉政制度建设，建设反腐倡廉的制度体系”［9］。吴官正同志于2004年4月在海南考察时强调：“深入开展反腐倡廉工作，必须坚持以‘三个代表’重要思想为指导，适应建成完善的社会主义市场经济体制的需要，重视和依靠改革和制度创新，加大从源头上预防和治理腐败的力度。”［10］

　　 制度创新，是预防腐败的根本保证。实现这一创新，重点要做好五项工作。

　　 首先，“三个代表”重要思想是指南。胡锦涛总书记指明：“‘三个代表’重要思想既是我们推动实践创新的根本指针，又是我们深化理论探索的崭新起点。［11］是否符合、能否坚持“三个代表”重要思想，是防腐制度的创新的试金石。腐败行为，与“三个代表”水火不容，它阻碍和破坏了生产力的发展，折射了腐朽文化的挣扎和反扑，代表的只是少数人不正当的和非法的私利。只有在“三个代表”重要思想的指引下，我们才会在防腐的制度建设中，解放思想，与时俱进，做到不断地有所发现，有所前进，有所创新。

　　 其次，求真务实是核心。防腐制度创新，必须求真务实，重在求腐败现象的规律和特点之真，务增强预防腐败的高效和长效之实；求防腐的制度建设的内在要求之真，务具有中国特色的防腐制度的不断创新之实。在进行防腐的制度创新的全过程中，要真心实意，不能虚情假意；要真抓实干，不能弄虚作假；要慎终如始，不能半途而废。只有大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风，才能持续地取得防腐制度创新的更大成果。

　　 再次，增薪保廉是要素。预防腐败的制度创新，增薪保廉是一个重要因素。要随着我国的国力增强、经济发展、民生改善和机构精简，继续有计划、有步骤地增加公务员的薪给待遇，并将其合法的工资外收入量化、货币化和透明化，使他们既有较高的社会地位，也有较好的、较体面的、最低是过得去的生活；使他们心安理得，获得与其职务和贡献相符或相近的报酬；使他们养成不需贪、不想贪、不愿贪、不敢贪的习惯和信念。要通过国家财政直补等措施，切实解决部分地方的公务员工资不能按时发、增加工资成“空调”的现象。要逐步克服不少单位仍然存在着的分配制度上的平均主义倾向，减少和防止量的均化而造成的质的降低；要逐步缩小地区之间、部门之间的公务员薪酬差别过于悬殊的问题，以不断提高构建社会主义和谐社会的能力。实行增薪保廉，还能吸引优秀人才加入公务员队伍，其影响尤为深远。应当实事求是地承认，长期低薪根本不能养廉，高薪养廉脱离现有国情，增薪保廉才是必由之路。要建立健全奖廉制度。对清廉的干部、官员给予精神的、政治的、物质的关爱、褒扬和奖励，解除他们的当下困难和后顾之忧。最高人民法院提出的有条件的法院可试行廉政保证金制度，把奖廉与惩腐结合起来的大方向是正确的，是很有创意的。

　　 第四，构建体系是目标。即构建教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。构建这个体系中，要注重三点。一是教育、制度、监督三者并重。三者之中，教育是基础，制度是保证，监督是关键。教育的内容，包括警示提醒教育、训诫纠错教育；教育的目的，主要为强化自律意识和“慎独”精神，使广大党员、干部特别是领导干部常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，以便“管却自家身与心，胸中日月常新美”［12］，培养“不是要我防腐，而是我要防腐，而且我能防腐”的自觉性、自信心和自控力；教育的实施，同样要靠制度、规章来保证。监督，重点的重点，是党政机关的一把手；关键的关键，是实现异体监督，实现党委的决策、执行、监督的分权和制衡。建议将地方的各级纪委改建为监察委员会，与各级党委平级平行，以提高权威性和相对的独立性；其成员不在同级党委中兼职，但可列席、参加党委会或必要的会议，以确保知情和监督。监督，同样要靠制度、法规来保证。要使教育、制度、监督结合起来，统筹兼顾，相互协调，整合资源，形成合力，收到整体大于各部分之和的效益。二是惩治、预防并举。在惩治腐败方面，今后要加大腐败成本，使腐败真正成为高风险、高成本、无收益、甚至负收益而悔恨终生的行为，正像透明国际的一份报告说的“建立一个国民廉政体制的最终目的，是要使得腐败成为一种‘高风险’和‘低收益’的事情”［13］；拓展国际合作，严防和打击贪官外逃和跨国犯罪，同时对有的国家未必履行《联合国反腐败公约》预作准备，对某些不确定因素保持警觉。三是批判继承我国古代治吏防腐的经验教训，古为今用；分析借鉴外国惩腐、防腐的成功做法，外为中用，加快构建适应我国国情、符合时代要求、富有可操作性和可接受性、现实性和前瞻性的惩治和预防腐败的科学体系。

　　 第五，健全法制是方向。惩腐、防腐的方向，是健全法制。胡锦涛总书记指出：“在整个改革开放和社会主义现代化的进程中，我们都必须坚持依法治国的基本方略。”［14］我们党坚持的是科学执政、民主执政、依法执政。依法惩腐、依法防腐，是依法治国和依法执政的必然要求。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“加强廉政法制建设，真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制，保证领导干部廉洁从政。”［15］就预防腐败而言，积极、慎重地建立健全法制，更有着普遍的、久远的意义。制度防腐的创新，要坚持依法办事。要加快立法进度，加大执法力度，加强守法教育，使法有尊严，德有依归，法治和德治结合起来，逐步达致“天网恢恢，疏而不漏”。要将业已成熟的新制度，提升为法律。要修订现有法律中的部分条款，如将刑法中的巨额财产来源不明罪，修订为“拒不申报巨额财产罪”。要制定专门性的防腐法律，如《预防职务犯罪法》。要出台相关的防腐法律，如《监督法》、《新闻法》等。要倡导自觉守法，实行严格执法，纠正以言代法、以权压法、官场扭曲市场等违法现象，坚持法律面前人人平等，提高全民、特别是领导干部的法制观念。质言之，制度防腐的创新就是要使制度化走向法制化。

　　 “人间万事出艰辛”［16］。制度防腐，是一项异常艰辛、功德无量的系统工程。我们坚信，有“三个代表”重要思想的指引，有以胡锦涛同志为总书记的党中央的领导，我们党定会走出一条中国特色社会主义的制度防腐的崭新道路，为中华民族和整个人类作出新的更大的贡献。

　　

　　注释：

　　[1］毛泽东：《七律，和柳亚子先生》，中共中央文献研究室编《毛泽东诗词集》，中央文献出版社，1996年版，第79页。

　　[2］［6］邓小平：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年第2版，第333、331页。

　　[3］［7］江泽民：《推动党风建设和反腐败斗争的深入发展》，《论党的建设》，中央文献出版社，2001年版，第477—478、478—479页。

　　[4］[8］江泽民：《党的作风建设的核心问题是保持党同人民群众的血肉联系》，《论党的建设》，第547、547页。

　　[5］［9］胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话，见《人民日报》2004年1月13日。

　　[6]邓小平：《政治上发展民主，经济上实行改革》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第116页。

　　［10］吴官正在海南考察时的谈话，见《人民日报》2004年4月19日。

　　 [11］胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》，人民出版社，2003年版，第27页。

　　[12］毛泽东：《七古．送纵宇一郎东行》，《毛泽东诗词集》，第162页。

　　［13］［新西兰]杰里米．波普编著、王淼洋等译：《反腐策略一一来自透明国际的报告．介绍国民廉政体制》，上海译文出版社，2000年版，第7页。

　　[14］胡锦涛：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话》，《人民日报》2002年12月5日。

　　[15］《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，《人民日报》2004年9月27日。

　　［16］江泽民：《七绝二首》，《人民日报》1999年3月15日。

文章来源：(研究室供稿)